Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXV/229/2013 z dnia 29 października 2013 r., Rada Gminy Barciany, określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Barciany.
W skardze na tę uchwałę, złożonej do tut. Sądu, Wojewoda Warmińsko- Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 i § 12 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXV/229/2013. Wojewoda wskazał, że w § 2 załącznika nr 1 Rada postanowiła, że w konsultacjach mogą brać udział mieszkańcy gminy Barciany, posiadający czynne prawo wyborcze. Powyższy zapis, w ocenie skarżącego, rażąco narusza prawo. Rada gminy nie posiada bowiem kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażenia opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, przewidzianych w art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Ustawodawca wyraźnie określił mieszkańców gminy jako osoby uprawnione do udziału w konsultacjach społecznych. Mieszkańcem gminy nie przestaje zaś być osoba nieposiadająca czynnego prawa wyborczego. Wojewoda zaznaczył, że w art. 5a powołanej ustawy, rada gminy została upoważniona wyłącznie do ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.
Określenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych wykracza więc poza ustawową kompetencję rady. Organ nadzoru zarzucił ponadto, że ograniczenie liczby osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych wyłącznie do tych, którzy posiadają czynne prawo wyborcze, stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Barciany wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zweryfikowana przez organ nadzoru, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności tej uchwały w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, Rada wywiodła, że skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, to organ stanowiący gminy został uprawniony do takiego określenia zasad przeprowadzania konsultacji, które pozwolą na weryfikację osób wyrażających chęć uczestniczenia w konsultacji. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do przyjęcia, że organ stanowiący nie był uprawniony do uzależnienia możliwości uczestniczenia w konsultacjach od posiadania czynnego prawa wyborczego. Rada Gminy stwierdziła ponadto, że § 12 załącznika Nr 1 określa treść zarządzenia Wójta Gminy o przeprowadzeniu konsultacji społecznych, który w ocenie Rady, nie narusza art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto podniosła, że z treści skargi nie wynika żaden zarzut skierowany do § 12 załącznika Nr 1 do uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Po upływie tego terminu, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.
Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, a do takich należy zaskarżona uchwała, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych.
Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Barciany, Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji, wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów.
Zaskarżoną uchwałą, powołując się na art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy Barciany przyjęła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Barciany, określone w załączniku nr 1 do tej uchwały.
Zgodnie z powołanym art. 5a ust. 1 u.s.g. - w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2).
Należy podzielić zarzut organu nadzoru, że w cytowanym przepisie nie mieści się upoważnienie organu stanowiącego gminy do ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Podkreślenia wymaga, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez ustawodawcę. Podmiotami tymi są mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu. Niewątpliwie, pojęcie mieszkańca nie jest tożsame z pojęciem osoby posiadającej czynne prawo wyborcze. Okoliczność pozbawienia mieszkańca gminy praw wyborczych nie jest zaś jednoznaczna z pozbawieniem go prawa do udziału w konsultacjach.
Skoro kompetencja organu gminy nie obejmuje określania praw podmiotowych, warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach, to Rada Gminy Barciany, ograniczając w § 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, przekroczyła granice delegacji ustawowej, zawartej w powołanym art. 5a ust. 1 u.s.g.
Niezgodny z prawem jest również § 12 załącznika nr 1 do uchwały, gdyż stanowi niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego gminy w sferę kompetencji organu wykonawczego.
W powołanym § 12 przewidziano, że w przypadku uznania zasadności przeprowadzenia konsultacji wójt gminy wydaje zarządzenie, w którym określa:
- 1) cel i przedmiot konsultacji;
- 2) termin rozpoczęcia i zakończenia konsultacji oraz miejsce ich przeprowadzenia;
- 3) zasięg terytorialny oraz podmioty uczestniczące w konsultacji;
- 4) formy przeprowadzenia konsultacji;
- 5) jednostkę organizacyjną lub osobę odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji;
- 6) termin i formę przekazania mieszkańcom gminy informacji o wynikach konsultacji.
Należy zauważyć, że określając kompetencje organów gminy, ustawodawca przekazał je odpowiednio obu organom (radzie gminy i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który wykonuje uchwały rady gminy. Do zadań wójta należy w szczególności "określanie sposobu wykonywania uchwał", co wynika wprost z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Określenie sposobu wykonania uchwały obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów.
To zaś oznacza, że do zadań wójta należy decydowanie przez kogo, w jakich terminach, za pomocą jakich środków i w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09). Kompetencje organu stanowiącego określone zostały w art. 18 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie w przepisie tym zawarto domniemanie właściwości rady
"we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy", lecz powyższe należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy, jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym, może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą, ale nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852).
Skoro wykonywanie uchwał, w tym także ustalenie sposobu realizacji takich aktów, należy wyłącznie do wójta, to zasadne jest stwierdzenie, że określenie przez radę gminy sposobu wykonania przez wójta uchwały w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy stanowi istotne naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie zawartego w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienia ustawowego do określenia przez radę gminy zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie mieści się bowiem zobowiązanie organu wykonawczego do wydania w tym przedmiocie zarządzenia o treści narzuconej organowi wykonawczemu przez organ stanowiący gminy.
Wobec powyższego, Sąd - kontrolując zaskarżoną uchwałę we wskazanym wyżej zakresie - stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), stwierdził w pkt. 1 wyroku, nieważność § 2 i § 12 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.
O wstrzymaniu wykonania uchwały w zaskarżonej części orzeczono w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 152 tej ustawy.