Uzasadnienie
W dniu 18 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie A, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymano w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia A do udziału na prawach strony w postepowaniu zainicjowanym wnioskiem B.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo A o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii O. - O. Zarzucono podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym tej sprawy postepowanie nie jest ukierunkowane na obronę interesu społecznego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a nadto o wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Olsztynie z uwagi na spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w postaci możliwości wydania rozstrzygnięcia administracyjnego i rozpoczęcia wykonywania na tej podstawie działalności przewozowej przez stronę postępowania ze szkodą dla interesu społecznego w odniesieniu do praw dotychczas działających na rynku przewoźników.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...]sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wstrzymania wykonania postanowienia na podstawie art. 61 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe postanowienie nie konkretyzuje uprawnienia czy obowiązku podlegającego wykonaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 ustawy ppsa.).
Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy ppsa. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.
Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA).
Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia jest wykazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Nadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II OZ 665/09, dostępny CBOSA), na którą to okoliczność wskazało Kolegium w swoim rozstrzygnięciu z dnia 21 września 29015 r. Przy czym pod pojęciem "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nst.)
Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że postanowienie o dopuszczeniu do udziału na prawach strony organizacji społecznej w oparciu o art. 31 ust. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi aktu, który podlega wykonaniu, bądź też nadaje się do wykonania, a zatem również do jego wstrzymania wykonania. Brak bowiem wstrzymania wykonania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony, nie skutkuje, jak to podnosi strona skarżąca, wstrzymaniem prowadzenia postepowania w przedmiocie rozstrzygnięcia o udzieleniu zezwolenia przewoźnikowi na regularne przewozy osób na wskazanej linii komunikacyjnej. Taki skutek wywarłoby jedynie podjęcie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania samej decyzji udzielającej zezwolenia na wykonywanie takich przewozów regularnych, nie zaś wstrzymanie postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postepowaniu głównym.
W związku z powyższym nie może postanowienie takie powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie to nie nadaje się do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego.
Wobec powyższego podnoszona przez Stowarzyszenie okoliczność, że brak wstrzymania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w sprawie na prawach strony może spowodować podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej O. – O., nie znajduje potwierdzenia, gdyż brak takiego rozstrzygnięcia nie skutkuje wstrzymaniem prowadzenia postępowania głównego, a taki skutek Stowarzyszenie chciałoby osiągnąć poprzez wstrzymanie skarżonego postanowienia.
Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że nawet wydanie przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie wskazanego przewozu nie stanowi podnoszonej okoliczności spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji.