Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]’ Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz 17 ust. 1 pkt 4, 17 ust. 3, art. oraz art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania M. H. (skarżąca), repr. przez adw. M. Z., od decyzji z dnia "[...]’ wydanej z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – N. P., rozstrzygnęło:
uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości, orzec do istoty w ten sposób, że przyznać M. H. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką N. P. w kwocie 1830,00 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz od dnia 1 stycznia 2021 r. na stałe w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją "[...]" organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ uznał, iż w analizowanym przypadku nie zostało spełnione kryterium o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tzn. niepełnosprawność N. P. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Ponadto organ wskazał, że czynności pielęgnacyjne zajmują skarżącej około 2 godzin dziennie (niepełnosprawna jest częściowo samodzielna w zakresie poruszania się, spożywania posiłków i mycia), zaś pozostałe to przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, pomoc przy wyjściach na spacer. Organ przyjął, że skoro czynności pielęgnacyjne zajmują około 2 godziny dziennie, nie ma przeszkód by wnioskodawczym podjęła zatrudnienie, nawet w niepełnym wymiarze godzin, gdyż mogą być one wykonywane (i są wykonywane przez osoby pracujące) w różnych porach dnia.
Organ uznał ponadto, że w oświadczeniu złożonym we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, M. H. podaje wykonywane czynności, ale nie podaje ich częstotliwości. Czynności te są różne, od tych podanych w wywiadzie i w protokołach. Ponadto zarzucił, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia i pracowała ostatni raz około 10 lat temu, zaś N. P. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 2016 r. W ocenie organu nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku z opieką. Organ zaznaczył również, że wnioskodawczyni pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką i okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia "[...]" Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że: przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz od dnia 1 stycznia 2021 r. na stałe. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2010 r., sygn. akt 38/13, stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18, ewentualnie 25 roku życia.
Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że osoba wymagająca opieki zaliczona jest do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś skarżąca sprawuje względem niej stałą, faktyczną opiekę, a nadto fakt sprawowania opieki jest powodem niepodejmowania zatrudnienia, a także uznając, iż spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium uznało, że należało wydać w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do kwestii pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego (co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) Kolegium wskazało, że zasiłek ten był pobierany przez skarżącą do dnia 31 października 2020 r., zatem na dzień rozpoznawania odwołania ta negatywna przesłanka odpadła. Z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, że skarżąca nie złożyła nowego wniosku o przyznanie tego świadczenia, a ostatni specjalny zasiłek opiekuńczy został jej wypłacony w dniu 23 października 2020 r. W odniesieniu do okresu, na jaki przyznano świadczenie, zastosowanie ma art. 24 ust. 2 u.ś.r., z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy. Wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 29 maja 2020 r. i zgodnie z brzmieniem w/w przepisu świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane z dniem 1 maja. Jednak na uwadze należy mieć, że skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w czasie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym świadczenie należało przyznać od dnia 1 listopada 2020 r.
Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części w jakiej nie przyznano wnioskowanego świadczenia za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W uzasadnieniu strona podkreślono, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez skarżącą wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. Tym samym dokonała wyboru świadczenia i nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 maja 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia 1 listopada 2020 r., gdyż specjalny zasiłek opiekuńczy pobierany był przez skarżącą do dnia 31 października 2020 r. - zachodziła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest albo rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel ewentualnie ustanie dotychczasowego prawa do świadczenia. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20).
Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do zasiłku dla opiekuna. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18.
W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ.
w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń.
W związku z tym w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia – w sprawie nie doszło do takiej sytuacji. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia.
Zauważyć też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W ocenie składu orzekającego nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do zasiłku dla opiekuna. Z drugiej strony, jeżeli skarżącej został wypłacony zasiłek dla opiekuna na podstawie obowiązującej decyzji, to należy uwzględnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. można żądać zwrotu tylko świadczeń nienależnie pobranych. Okoliczności te przemawiają także przeciwko przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym realizowane było prawo do zasiłku dla opiekuna
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.