Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia "[...]" R. P. wystąpił do Starostwa Powiatowego w "[...]" o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położonego w miejscowości "[...]", gm. "[...]", dz. nr "[...]", z przeznaczeniem na część inwentarską. Do wniosku dołączył projekt budowlany.
Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz wnioskodawcy pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego objętego wnioskiem. W wyniku wniesienia przez D. i K. P. odwołania od powyższego orzeczenia, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta "[...]" ponownie zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz R. P. pozwolenie na budowę, polegające na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na inwentarski (o powierzchni użytkowej 104,8m² przeznaczonej na część inwentarską, o powierzchni użytkowej 39,12 m² przeznaczonej na część mieszkalną i powierzchni użytkowej 38,5m² przeznaczonej na część garażową) wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne na dz. Nr "[...]" w miejscowości "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż projekt budowlany załączony do wniosku spełnia wymogi określone w art. 34 ust 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a na powyższą inwestycję wnioskodawca uzyskał decyzję o warunkach zabudowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. i K. P. wnieśli o uchylenie, na podstawie art. 127 k.p.a., zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania mieszkania położonego w budynku dwurodzinnym o zabudowie bliźniaczej, gdzie drugie z mieszkań stanowiące ich własność dalej zachowuje swoją funkcję mieszkalną, dlatego też realizacja planowanej inwestycji spowoduje, że budynek straci charakter budynku mieszkalnego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Powstanie sytuacja, jak wskazali, że nie będą mogli bez zgody organów administracji dokonywać remontów, a z czasem, ze względu na warunki sanitarno-epidemiologiczne, organy administracji mogą zabronić im tam mieszkać. Podnieśli, iż objęta decyzją inwestycja jest daleka od spełnienia warunku określonego w § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) gdyż wymagana 8 metrowa odległość dotyczy sytuowania budynków (w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane), z których jeden jest budynkiem inwentarskim, tymczasem projekt dotyczy zmiany sposobu użytkowania mieszkania położonego w budynku mieszkalnym dwurodzinnym.
Ponadto decyzję wydano bez dopełnienia obowiązku wynikającego z przepisu § 206 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, a planowana budowa zbiornika bezodpływowego nie spełnia wymogów określonych w dziale II rozdziału 7 powyższego aktu prawnego. Dodali również, iż inwestycja na którą zgodę wydał organ pierwszej instancji naruszy ich uzasadnione interesy (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) i zakłóci im korzystanie z ich własności ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.). Ponadto, zmiana sposobu użytkowania mieszkania położonego w budynku mieszkalnym i wprowadzenie tam na stałe zwierząt, spowoduje drastyczne pogorszenie się warunków sanitarno-zdrowotnych w ich części mieszkalnej budynku, a nawet uniemożliwi im mieszkanie z uwagi na fakt, że oprócz nieprzyjemnych zapachów specyficznych dla pomieszczeń inwentarskich pomieszczenia te są zwykle miejscem bytowania, insektów, gryzoni stanowiących zagrożenie epidemiologiczne dla ludzi.
Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane wskazał, iż przedmiotowy budynek, stanowiący w części własność inwestora i w części własność skarżących, nie może być traktowany jako budynek jednorodzinny. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa odległość budynku inwentarskiego od budynku mieszkalnego podał, iż przepis ten uwzględnia bardziej niekorzystne warunki, ponieważ budynek inwentarski ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi oddziaływuje bezpośrednio na budynek mieszkalny. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym część budynku skarżących oddzielona jest od części inwentarskiej 8 metrową częścią mieszkalną i garażową.
Organ wskazał, iż skarżący przedstawiając swoje zastrzeżenia pomijają fakt, że po zmianie sposobu użytkowania części budynku, ich część w dalszym ciągu będzie sąsiadowała z częścią mieszkalną. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych organ podniósł, iż właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza czy projekt jest kompletny i czy osoba, która wykonała projekt budowlany posiada wymagane uprawnienia. W przedmiotowej sprawie projekt budowlany został sporządzony zgodnie ze wszelkimi wymaganiami.
Dalej wskazał, iż niezasadny jest również zarzut, że projektowany zbiornik bezodpływowy nie spełnia określonych przepisami wymagań, bowiem na podstawie rzutu przyziemia części konstrukcyjnej zatwierdzonego projektu i rzutu przyziemia instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz profilu przyłącza kanalizacji sanitarnej można stwierdzić, iż zachowane są warunki techniczne, dotyczące odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, które określa § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia (zbiornik bezodpływowy o pojemności do 10 m³ w zabudowie zagrodowej). Projektowany jest zbiornik bezodpływowy, o pojemności 7 m³, odległość pokryw wylotów wentylacyjnych od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobytu ludzi wynosi ponad 5 m, a od granicy działki ponad 2 m.
Od powyższej decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli D. i K. P., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto dodali, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z dyspozycją § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ przepis ten ma zastosowanie do lokalizacji budynków inwentarskich i zachowania wymaganych odległości między nimi a budynkami mieszkalnymi. Niniejsza sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania części tego samego budynku, którego pozostała część zachowuje swą funkcję mieszkalną. § 285 cyt. rozporządzenia przewiduje jedynie możliwość umieszczenia w jednym budynku części mieszkalnej i gospodarczej i to pod ściśle określonymi warunkami. Ponadto wbrew wymogom wynikającym z § 206 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie sporządzono ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem podłoża gruntowego.
Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. o sygn. akt II SA/Ol 779/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P. i K. P. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, część mieszkalna budynku skarżących oddzielona jest od części inwentarskiej objętej pozwoleniem na budowę o 8 m. Ponadto, część budynku, której funkcja ma zostać zmieniona oddzielona jest od ściany części mieszkalnej skarżących częścią mieszkalną inwestora i częścią garażową. Powyższe wskazuje, że nie doszło w sprawie do naruszenia § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podobnie zarzut naruszenia paragrafu 206 ust. 2 omawianego rozporządzenia był zdaniem Sądu chybiony, gdyż w aktach sprawy brak wprawdzie jest ekspertyzy technicznej wymaganej tym przepisem, ale znajduje się projekt architektoniczno-konstrukcyjny, który zawiera opis stanu istniejącego z oceną stanu technicznego.
Powyższy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, która ponosi odpowiedzialność za projekt. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących odnośnie zarzutu, że projektowany zbiornik bezodpływowy nie spełnia określonych przepisami wymagań. Na podstawie rzutu przyziemia części konstrukcyjnej projektu i rzutu przyziemia instalacji wodno-kanalizacyjnej można stwierdzić, iż zachowane zostały warunki techniczne, dotyczące odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2009r. wnieśli D. i K. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011r. o sygn. akt II OSK 20/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania NSA uznał je za zasadne, w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji niedostrzeżenie dokonanego przez organy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Badając legalność decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na inwentarski i zatwierdzającej projekt budowlany wprowadzonych w tym obiekcie przeróbek obejmujący wybudowanie bezodpływowego zbiornika na ścieki zwierzęce, organy administracji były zobowiązane – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 lipca 2007 r. – odnieść się do przepisów regulujących odległości tego rodzaju zbiorników od innych obiektów zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Projektowany zbiornik zdaniem NSA miał bowiem służyć do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych w związku z czym zaliczyć go należało do budowli rolniczych. Stosownie zatem do treści § 6 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce od pokrywy i wylotów wentylacyjnych do otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 15 m. Zatem z uwagi na rodzaj budowli (budowla rolnicza) zastosowanie winny mieć w niniejszej sprawie przepisy wskazanego wyżej aktu prawnego. Mimo iż organy administracji pominęły przytoczone wyżej regulacje, bezzasadnie opierając się w tym zakresie na korzystniejszych dla inwestora rozwiązaniach – aczkolwiek dotyczących zbiorników o innym charakterze – zawartych w § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to uchybienie.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie została w wyczerpujący sposób wyjaśniona sprawa spełnienia – w przypadku zmiany użytkowania – wymagań określonych w art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania obiektu, szczególnie taka jak w niniejszej sprawie może spowodować w szczególności w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno sanitarnych niekorzystne dla osób trzecich skutki. Na konieczność badania w każdej sytuacji, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego czy zmiana ta nie spowoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wskazuje również brzmienie art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego nakazujące organom wniesienie sprzeciwu jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych.
Mimo iż skarżący wskazywali na okoliczności mogące świadczyć o tym, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, w którym prowadzona będzie hodowla cieląt i jałówek w niedopuszczalny sposób pogorszy ich warunki sanitarne i zdrowotne, organy do tych zarzutów nie odniosły się. Nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zakres pogorszenia warunków egzystencji skarżących co pozwoliłoby na dokonanie stosownej oceny, czy planowaną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu można uznać za naruszającą uzasadnione interesy skarżących. Zakres i rodzaj planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagał dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżących, a także rozważenia powołania niezależnego rzeczoznawcy, któremu można by zlecić sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu projektowanej w części budynku mieszkalnego działalności hodowlanej na jego konstrukcję oraz warunki higieniczno-sanitarne, zdrowotne, pożarowe (art. 71 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy).
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oparte jest na zasadzie oficjalności, to organy zobowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 186/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że pierwszorzędne znaczenie w sprawie mają ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. (II OSK 20/10) a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie nie spełniało wymogów zawartych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zaznaczył, że przedmiotem decyzji organu I instancji była zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, przeznaczony do prowadzenia hodowli cieląt i jałówek.
Zatem zachodziła potrzeba wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też badając legalność decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na inwentarski i zatwierdzającej projekt budowlany wprowadzonych w tym obiekcie przeróbek obejmujący wybudowanie bezodpływowego zbiornika na ścieki zwierzęce, organy administracji były zobowiązane – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]" – odnieść się do przepisów regulujących odległości tego rodzaju zbiorników od innych obiektów zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 97, Nr 132, poz. 877). Projektowany zbiornik, miał bowiem służyć do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych w związku z czym zaliczyć go należy do budowli rolniczych.
Stosownie zatem do treści § 6 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce od pokrywy i wylotów wentylacyjnych do otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 15 m. Zatem na gruncie przedmiotowej sprawy, z uwagi na rodzaj budowli (budowla rolnicza), zastosowanie winny mieć przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia. Tymczasem organy administracji pominęły przytoczone wyżej regulacje, opierając się w tym zakresie na korzystniejszych dla inwestora rozwiązaniach – aczkolwiek dotyczących zbiorników o innym charakterze – zawartych w § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., wskazał również, że w wyczerpujący sposób nie została wyjaśniona sprawa spełnienia – w przypadku zmiany użytkowania – wymagań określonych w art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Tymczasem zmiana sposobu użytkowania obiektu, szczególnie taka z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, może spowodować w szczególności w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno sanitarnych niekorzystne dla osób trzecich skutki. Na konieczność badania w każdej sytuacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, tego czy zmiana ta nie spowoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wskazuje również brzmienie art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazującego organom wniesienie sprzeciwu jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych.
Organy nie odniosły się również do wskazywanych przez skarżących okoliczności mogących świadczyć o tym, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, w którym prowadzona będzie hodowla cieląt i jałówek, w niedopuszczalny sposób pogorszy ich warunki sanitarne i zdrowotne. Nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zakres pogorszenia warunków egzystencji skarżących, co pozwoliłoby na dokonanie stosownej oceny, czy planowaną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu można uznać za naruszającą uzasadnione interesy skarżących.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011 r. wniósł inwestor R. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie § 3, § 6 ust 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż zbiornik bezodpływowy na ścieki sanitarne z części mieszkalnej mieści się w pojęciu budowli rolniczych i poprzez niewłaściwe ustalenie, że projektowany zbiornik miał służyć do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych i jego odległość od pomieszczeń oraz działek sąsiednich powinna wynosić 15 m, oraz naruszenie § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie tego przepisu w rozstrzyganej sprawie, skoro dotyczyła ona budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki z części mieszkalnej, bo zbiornik na odchody zwierzęce był dużo wcześniej wybudowany i nie był objęty wydanymi decyzjami.
Naczelny Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013r. (sygn. akt. II OSK 1594/11) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uznając, że zaskarżony wyrok, został wydany w oparciu o błędne ustalenia stanu faktycznego co do budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 7 m³ uznając go za zbiornik do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych, w związku z czym zastosowano przepisy prawa materialnego (rozporządzenia), które w tym przypadku nie powinny mieć zastosowania.
Sąd ten wskazał, że co prawda zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., związanie to nie obejmowało jednak ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ przepis art. 190 p.p.s.a., nie zwalniał Sądu pierwszej instancji od zbadania prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a.) Zdaniem NSA w niniejszej sprawie należało przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę, nie był związany wykładnią § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., gdyż przepisy tego aktu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż to wynika ze stanu faktycznego tej sprawy – zakresu przedmiotowego zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po raz trzeci rozpoznając sprawę zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając wskazane zasady na względzie Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna (choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie), bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego ponieważ ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., Wydanie 5 z 2012r, s. 519; T. Ereciński (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza..., t. 1, s. 828; por. również wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953). Potwierdził to NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013r. uchylającym poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w niniejszej sprawie. Przy czym należy zwrócić uwagę, że NSA ze względu na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wypowiedział się tylko w kwestii dotyczącej wadliwie przyjętego stanu faktycznego co do zbiornika na ścieki sanitarno bytowe z części mieszkalnej budynku i wadliwie zastosowanego w tej części prawa materialnego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny miał na względzie to, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, przeznaczony do prowadzenia hodowli cieląt i jałówek. W związku z tą zmianą zachodziła potrzeba wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też badając legalność decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na inwentarski i zatwierdzającej projekt budowlany wprowadzonych w tym obiekcie przeróbek, należy się po pierwsze odnieść do zarzutu niewłaściwego usytuowania bezodpływowego zbiornika na ścieki. Otóż zaskarżoną decyzją jak i utrzymaną nią w mocy decyzją Starosty "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającą zmianę sposobu użytkowania części budynku, objęto również budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 7 m³.
Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, zbiornik ten ma służyć odprowadzaniu ścieków sanitarno-bytowych z części mieszkalnej budynku R. P., a nie do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych, jak to przyjęto w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., II OSK 20/10. Potwierdzenie tej okoliczności znajduje się w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy "[...]" nr "[...]" o warunkach zabudowy z dnia "[...]’. W jej pkt 5 wyraźnie rozróżniono odprowadzanie ścieków bytowych do zamkniętego, bezodpływowego zbiornika (...) od odprowadzania "gnojówki i wody gnojowej do istniejącego na działce nr "[...]" zbiornika nieczystości płynnych o pojemności użytkowej ok. 77 m³". Jak wynika więc z ww. decyzji o warunkach zabudowy, jak i przedstawionych akt postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, nie chodzi tu o zbiornik do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych, do którego powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) lecz o zbiornik na ścieki sanitarno-bytowe pochodzące z części mieszkalnej budynku, do którego mają zastosowanie przepisy § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak prawidłowo przyjęto w zaskarżanej decyzji.
Jak trafnie wskazał organ drugiej instancji na podstawie rzutu przyziemia części konstrukcyjnej zatwierdzonego projektu i rzutu przyziemia instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz profilu przyłącza kanalizacji sanitarnej, można z całą pewnością stwierdzić, iż zachowane są warunki techniczne dotyczące odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe które określa § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wymagane dla zbiorników bezodpływowych o pojemności do 10 m³ w zabudowie zagrodowej. Projektowany zbiornik bezodpływowy na ścieki sanitarno- bytowe z części mieszkalnej budynku spełnia te wymogi, ponieważ posiada pokrywy i wyloty wentylacyjne których odległość od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi ponad 5 m a od granicy działki inwestora ponad 2 m.
Jak wskazano już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2013r. (sygn. akt. II OSK 1594/11) nie oceniał innych zarzutów zawartych w skardze. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę stosownie do wskazanego wcześniej przepisu art. 190 p.p.s.a. w pozostałej części jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011r. (sygn. akt. II OSK 20/10) ponieważ nie traci ona na aktualności. Mając to na względzie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie nie spełniało wymogów zawartych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaznaczyć tu ponownie należy, że przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji była zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, przeznaczony do prowadzenia hodowli cieląt i jałówek.
W związku z tą zmianą zatem zachodziła potrzeba wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też badając legalność decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na inwentarski i zatwierdzającej projekt budowlany wprowadzonych w tym obiekcie przeróbek należało w wyczerpujący sposób wyjaśnić kwestię spełnienia – w przypadku zmiany sposobu użytkowania - wymagań określonych w art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu, szczególnie taka z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, może spowodować w szczególności w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno sanitarnych niekorzystne dla osób trzecich skutki. Na konieczność badania w każdej sytuacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, tego czy zmiana ta nie spowoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wskazuje również brzmienie art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazującego organom wniesienie sprzeciwu jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych.
Mimo iż skarżący wskazywali na okoliczności mogące świadczyć o tym, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, w którym prowadzona będzie hodowla cieląt i jałówek w niedopuszczalny sposób pogorszy ich warunki sanitarne i zdrowotne, organy do tych zarzutów nie odniosły się. Nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zakres pogorszenia warunków egzystencji skarżących co pozwoliłoby na dokonanie stosownej oceny, czy planowaną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu można uznać za naruszającą uzasadnione interesy skarżących.
Zakres i niezwykle rzadki i kontrowersyjny rodzaj planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu (połączenie funkcji mieszkalnej i inwentarskiej w budynku graniczącym przez ścianę z innym budynkiem mieszkalnym) wymagał bardzo dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżących, w szczególności rozważenia na podstawie zebranej dokumentacji, wpływu w projektowanej w części budynku mieszkalnego działalności hodowlanej na jego konstrukcję oraz warunki higieniczno-sanitarne, zdrowotne, pożarowe, przy czym organy administracji powinny mieć na uwadze treść art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.
Zważywszy, że postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oparte jest na zasadzie oficjalności, organy zobowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu wskazanych wyżej okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy. Reasumując wykazane wyżej braki przeprowadzonego postępowania administracyjnego skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji celem jego uzupełnienia we wskazanym tam zakresie.
Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania na rzecz skarżących na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł i wynagrodzenie radcy prawnego za udział przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1394 ze zm.).
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.