Uzasadnienie
Uchwałą nr V/38/2015 z dnia 6 lica 2015 r. Rada Gminy Rychliki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego: Kwietniewo, Sójki, Krupin, Janowo, gmina Rychliki.
W złożonej na tę uchwałę skardze Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarzucił, że narusza ona prawo i wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. Wojewoda podniósł, że Sejmik Województwa Warmińsko - Mazurskiego w dniu 27 maja 2015 r. podjął uchwałę nr VII/164/2015 w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko - mazurskiego. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i uchyliła dotychczasowy plan z dnia 12 lutego 2002 r., który wskazywał na możliwość dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarach, gdzie nie stwarzają one kolizji z ochroną krajobrazu i ochroną przyrody. Aktualny Plan Województwa przyjmuje, jako główny kierunek dla realizacji polityki przestrzennej województwa w odniesieniu do Odnawialnych Źródeł Energii, zwiększenie wytwarzania energii z tych źródeł. Dla dużej energetyki wiatrowej ustalono strefy zakazu lokalizacji oraz strefy ograniczonego rozwoju.
Z analizy przedłożonej przez Gminę dokumentacji planistycznej wynikało, że Zarząd Województwa Warmińsko - Mazurskiego uzgodnił projekt planu przyjętego zaskarżoną uchwałą w zakresie zadań samorządu województwa ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa z 2002 r. Na podstawie dotychczasowego planu województwa uzgodniony został też projekt zmiany studium, w którym brak zakazów i obostrzeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Wojewoda zaznaczył, że na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa studium gminy w znacznym stopniu utraciło aktualność, co w konsekwencji prowadzi do braku podstaw do przyjęcia zgodności między przyjętym planem i studium.
Wojewoda zarzucił ponadto, że nieprawidłowo wyznaczono granice stref ochronnych, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p. W uchwale wyznaczono zasięg strefy ochronnej części terenów BR-1, BR-3, BR-10, BR-13 oraz całości terenów BR-11, BR-12 znacznie szerzej, niż uczyniono to w studium. Ponadto, elektrownie wiatrowe oznaczone symbolami AEW1 i AEW2 zlokalizowane zostały w odległości 70-150 m od granicy opracowania planu, a tym samym od granicy strefy ochronnej), która w przypadku terenu AEW1 jest w części jednocześnie granicą gminy, co oznacza, że strefa ochronna wykracza poza granice planu.
Zdaniem skarżącego, nieprawidłowo w § 9 uchwały dopuszczono realizację tymczasowych placów montażowych, tymczasowych dróg dojazdowych i realizację tymczasowych masztów pomiarowych oraz w § 11 pkt 2 uchwały dopuszczono możliwość budowy lub poszerzenia tymczasowych zjazdów z dróg publicznych i wewnętrznych, placów montażowych, na potrzeby realizacji procesu budowlanego. Kwestionowane zapisy uchwały nie wskazują bowiem konkretnych terenów i nie określają terminów, co jest sprzeczne z art. 3, art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz z § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 64, poz. 1587). Kwestionowane zapisy wprowadzają otwartą regulację, uzależniającą sposób zagospodarowania terenów od późniejszych projektów technicznych czy opinii, itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym.
Wojewoda zarzucił, że w § 2 ust. 7 zaskarżonej uchwały Rada Gminy zawarła własną definicję farmy wiatrowej wskazując, że przez to pojęcie należy rozumieć "zespół elektrowni wiatrowych przyłączonych do sieci elektroenergetycznej, stanowiący wraz z niezbędną infrastrukturą i instalacjami energetycznymi jednostkę wytwórcza". Tym samym dokonała modyfikacji definicji zawartej w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2007 r. Nr 93, poz. 623). Nieprawidłowości związane z modyfikacją i powtarzaniem regulacji ustawowych organ nadzoru dostrzegł także w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, dotyczących obowiązków inwestora i zakresu kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego w przypadku podjęcia działań inwestycyjnych w obrębie strefy stanowiska archeologicznego. Powyższe kwestie zostały szczegółowo określone w art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo i w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wojewoda zarzucił ponadto, że w § 11 ust. 6 uchwały Rada Gminy zawarła ustalenia o charakterze informacyjnym, co mnie powinno mieć miejsca.
Uwzględniając powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta przed ogłoszeniem (w dniu 11 sierpnia 2015 r.) uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko – mazurskiego. Wywiodła, że uchwała Sejmiku nie może obowiązywać wstecz, wobec czego zarzut niezgodności planu miejscowego z tym aktem jest niezasadny. Odnosząc się do kwestii wadliwego ustalenia obszaru ochronnego stwierdziła, że to przepisy prawa budowlanego określają, jaki obiekt może być wybudowany, aby nie wykraczał poza obszar objęty planem miejscowym. Dopiero bowiem na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę możliwe jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu.
W ocenie Rady, strefy ochronne mieszczą się w granicach opracowania planu. Organ gminy nie podzielił również stanowiska Wojewody dotyczącego braku określenia terminu istnienia tymczasowych placów montażowych, dróg dojazdowych, masztów pomiarowych. Stwierdził, że odwołanie się w kwestionowanych zapisach planu do realizacji procesu inwestycyjnego stanowi określenie terminu tymczasowego zagospodarowania terenu. Nie znając dokładnego terminu rozpoczęcia i zakończenia prac, co jest zależne od woli inwestora, nie można bowiem ściśle określić terminu istnienia tymczasowych obiektów budowlanych. Skoro więc ustalono, że obiekty te mogą być realizowane wyłącznie na czas budowy, modernizacji lub likwidacji farmy wiatrowej, to tym samym precyzyjnie określono termin ich istnienia. Rada Gminy wywiodła ponadto, że dopuszczalne jest zamieszczanie w akcie prawa miejscowego definicji formułowanych na potrzeby tego aktu, a więc odmiennych od definicji zawartych w innych aktach prawnych.
Stwierdziła, że zakwestionowana przez organ nadzoru definicja "farmy wiatrowej" nieznacznie tylko różny się od definicji ustawowej i nie jest z nią sprzeczna. Podobnie, zawarcie w planie miejscowym rozwiązań dotyczących ochrony konserwatorskiej, analogicznych do regulacji przewidzianych w przepisach dotyczących ochrony zabytków, nie jest wadą aktu prawa miejscowego, powodującą jego nieważność. Nie zmodyfikowano bowiem obowiązków wynikających z innych aktów prawnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego informacyjnej treści § 11 ust. 6 uchwały, Rada Gminy stwierdziła, że teza, jakoby ustalenia planu miejscowego miały mieć charakter nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nie wynika z przepisów prawa. Wskazała, że charakteru takiego nie mają np. definicje zawarte w planie miejscowym. Stwierdziła, że zakwestionowany przepis, w który stanowi, że w przypadku realizacji inwestycji niedrogowej ewentualne uszkodzenia dróg dochodzone będą w trybie ustawy o drogach publicznych, nie ma charakteru informacyjnego, skoro zawiera odesłanie wskazujące, że akty prawa regulują odpowiedzialność za zniszczenie infrastruktury drogowej i zasady ich ponoszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zważyć ponadto trzeba, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej jako: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Podnieść również należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP nie ma bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (zob. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw w postaci prawa miejscowego zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć tylko do granic wyznaczonych przez prawo (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007,
s. 259). Zgodnie z powyższym, nie powinno budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym i przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazać przy tym należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 31/08).
Mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Uwzględniając powyższe nie można uznać za zasadny zarzutu braku zgodności zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami uchwały nr VII/164/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego. Należy zauważyć, że uchwała nr VII/164/15 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 11 sierpnia 2015 r. Wprawdzie stosownie do § 4 tej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia, lecz z treścią Planu Województwa Rada Gminy mogła zapoznać się najwcześniej z dniem jego ogłoszenia, co miało miejsce po dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż sąd administracyjny ocenia stan faktyczny i prawny na dzień podjęcia zaskarżonego aktu. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że skoro plan województwa podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, to dopiero z tym zdarzeniem należy łączyć jego obowiązywanie.
Tym samym organ gminy nie miał możliwości oceny postanowień uchwalonego planu w świetle przepisów Planu Województwa i ponownego wystąpienia do Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego o uzgodnienie projektu planu w zakresie zadań samorządu województwa ujętych w nowym planie. Wobec powyższego, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z zapisami obowiązującego aktualnie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Z powyższych względów nie jest też zasadny zarzut braku podstaw do przyjęcia zgodności uchwały z postanowieniami studium i naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Zasadny jest natomiast zarzut, że w § 2 ust. 7 uchwały Rada Gminy zdefiniowała pojęcie "farma wiatrowa", modyfikując tym samym definicję zawartą w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. nr 93, poz. 623). Jak już wyżej wskazano, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i powinien spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Cytowane przepisy, wraz z art. 88 - art. 93 Konstytucji RP, stanowią normatywne określenie źródeł prawa. Źródła te nie mają jednakowej mocy prawnej tworząc swoistą hierarchię. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszeństwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego zaś materia uregulowana w samej ustawie nie może być regulowana w akcie prawa miejscowego. Zgodnie zaś z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Tym samym niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Istotne naruszenie prawa stanowi również nieprecyzyjne lub częściowe powtórzenie regulacji ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (zob. np. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13, dostępny (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95). Należy przywołać również stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 28 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 531/10, CBOSA), zgodnie z którym praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji - niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy stosownej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki.
Zasadny jest również zarzut, że § 9 i § 11 ust. 5 uchwały uchwalone zostały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., przewidującego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia, precyzującego, że ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane.
W zakwestionowanym § 9 uchwały przewidziano, że dopuszcza się realizację tymczasowych placów montażowych obsługujących elektrownie wiatrowe oraz tymczasowych dróg wewnętrznych oraz zjazdów o promieniu skrętu dla przewozów ponadgabarytowych (poza obszarem chronionego krajobrazu), niezbędnych na czas budowy, modernizacji lub likwidacji urządzeń związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych zgodnie z zasadami ustalonymi w § 11. Na terenach rolnych poza obszarem chronionego krajobrazu oraz terenach lokalizacji elektrowni wiatrowych dopuszcza się lokalizację tymczasowych masztów pomiarowych przy uwzględnieniu wyznaczonej linii zabudowy. Tymczasowe zagospodarowanie nie ogranicza rozwoju gospodarki rolnej na terenach na ten cel przeznaczonych. Stosownie zaś do § 11 ust. 5 planu na potrzeby prowadzenia robót budowlanych i montażowych związanych z realizacją, modernizacją lub likwidacją elektrowni wiatrowych, dopuszcza się tymczasową budowę i/lub poszerzenie istniejących zjazdów z dróg publicznych lub wewnętrznych, placów montażowych z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, o których mowa w § 6 i § 7. W pkt. 1 § 11 ust. 5 przewidziano, że tymczasowe dojazdy i place montażowe będą realizowane w obrębie infrastruktury technicznej - elektroenergetyka - elektrownie wiatrowe, zaś w pkt 2- że tymczasowe dojazdy i place montażowe mogą stanowić nawierzchnie tymczasowe, utwardzone na czas trwania robót, po zakończeniu robót związanych z budową, modernizacją lub likwidacja elektrowni wiatrowych obowiązuje przywrócenie dotychczasowego, w tym rolniczego użytkowania.
Z treści cytowanych przepisów wynika wprost, że Rada Gminy nie określiła terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Nie można bowiem uznać, że określono ten termin poprzez powiązanie tymczasowego zagospodarowania z procesem inwestycyjnym dotyczącym realizacji, modernizacji lub likwidacji elektrowni wiatrowych bądź też urządzeń związanych z ich funkcjonowaniem (w odniesieniu do tymczasowych placów montażowych obsługujących elektrownie wiatrowe oraz tymczasowych dróg wewnętrznych oraz zjazdów o promieniu skrętu dla przewozów ponadgabarytowych). Zasadnie podniesiono w skardze, że w zakwestionowanych przepisach scedowano kompetencję do określenia terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane na inne podmioty, w tym uczestników procesu inwestycyjnego, uzależniając tym samym sposób zagospodarowania terenów od późniejszych decyzji innych podmiotów. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności tych przepisów.
Wbrew stanowisku organu Gminy, zasadnie również zakwestionowano w skardze zapis § 11 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym w przypadku poruszania się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych koszty przebudowy dróg publicznych spowodowane inwestycja niedrogową będą ustalone zgodnie z przepisami odrębnymi o drogach publicznych. Należy podzielić stanowisko, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wprowadzenie do tekstu zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 528/09, CBOSA). Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
Natomiast plan nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2096/10, CBOSA). Skoro plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), to treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru informacyjnego. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości wyznaczenia granic stref ochronnych związanych z ograniczeniem zabudowy z uwagi na lokalizację elektrowni wiatrowych należy stwierdzić, że organ nadzoru nie wykazał, że rzeczywiście, na konkretnych obszarach, strefy ochronne w zaskarżonym planie miejscowym zostały wyznaczone szerzej, niż przewidują to zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rychliki. Przyjęta technika kontroli, polegająca na nałożeniu na siebie rysunku planu miejscowego i rysunku Studium i wywiedzenie tylko na tej podstawie, że strefy ochronne w obu aktach nie pokrywają się, nie pozwala na przekonujące stwierdzenie, że rzeczywiście istnieją rozbieżności w powyższym zakresie w obu aktach planistycznych.
Zasadnie natomiast Wojewoda zarzucił, że zakres oddziaływania elektrowni wiatrowych oznaczonych symbolami A.EW1 i A.EW2 powoduje ograniczenie w użytkowaniu terenów zlokalizowanych poza granicami planu. Wynika to z rysunku planu i ustaleń zawartych w § 14 uchwały, dotyczących terenów elementarnych oznaczonych tymi symbolami, w których przewidziano m.in. średnicę wirnika elektrowni wiatrowych do 160 m. Skoro zaś granice lokalizacji tych elektrowni przewidziano w odległości 70 i 150 m od granicy opracowania planu, to bezpośredni obszar pracy elektrowni może potencjalnie wykraczać nie tylko poza strefy ochronne ale też poza granice planu.
Podkreślić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w zgodzie z odrębnymi przepisami prawa i w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że organ gminy musi rozważać czy planowany sposób zagospodarowania terenów jest zgodny z przepisami odrębnymi, a proponowana lokalizacja inwestycji została należycie wyważona i jest racjonalna.
Należy przy tym podkreślić, że władztwo planistyczne rady gminy mogą realizować tylko w granicach objętych planem. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 786/13, i z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 232/14). Z uwagi na powyższe należało stwierdzić nieważność § 14 uchwały w zakresie ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do jednostki planistycznej i terenu elementarnego oznaczonych symbolami: A.EW1 i A.EW2.
Sąd za trafne uznał stanowisko Rady Gminy dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności całej kontrolowanej uchwały. Wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie musi skutkować nieważnością całego planu.
W kontrolowanej sprawie eliminacja zakwestionowanych zapisów uchwały nie spowoduje nieczytelności całego planu miejscowego i trudności w jego stosowaniu, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. W wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 658/10, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny, analizując możliwość stwierdzenia nieważności części uchwały, odwołał się do koncepcji tzw. "orzeczeń zakresowych" wynikających z kontroli hierarchicznej konstytucyjnych źródeł prawa. Koncepcja ta analizowana szczególnie szeroko w doktrynie i orzecznictwie prawa konstytucyjnego ze względu na zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego, znajduje również swoje odpowiednie zastosowanie w przypadku kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie legalności aktów prawa miejscowego. W tym bowiem aspekcie punktem wspólnym orzecznictwa konstytucyjnego i administracyjnego jest hierarchiczna kontrola źródeł prawa.
Korzystność zastosowania orzeczenia zakresowego (częściowego) pozwala na wyeliminowanie z systemu prawa wadliwej normy prawnej tylko w zakresie powodującym jej niezgodność z aktami wyższego rzędu, przy jednoczesnym zachowaniu w mocy pozostałych norm, które nie są dotknięte tą nieważnością. Jak wskazuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, a co znajduje również swoje przełożenie w warunkach kontroli legalności aktu prawa miejscowego, takie orzeczenie w wymiarze praktycznym powoduje ustanowienie zakazu interpretacji przepisu, który mógłby doprowadzić do jego "odczytania" i zastosowania w sposób sprzeczny z sentencją wyroku (por. P. Radziewicz, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt K 9/05, Przegląd Legislacyjny z 2006 r. nr 6, s. 195-206). Wydanie orzeczenia "częściowego" wymaga ustalenia, jaka część określonego aktu dotknięta jest wadliwością. Drugą korzyścią podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest również możliwość uniknięcia ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej (vide też: wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 160/11 i z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 328/14).
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Rychliki Nr V/38/2015 z dnia 6 lipca 2015 r. została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności: § 2 ust. 7, § 9, § 11 i § 14 w zakresie ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do jednostki planistycznej i terenu elementarnego oznaczonych symbolami: A.EW1 i A.EW2 oraz na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.