Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]", którym zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia ‘[...]"., odmawiającej przyznania I.D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J. F. Organ I instancji przyjął, że I. D. nie spełniła pozytywnej przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na rezygnacji z zatrudnienia. Zgodnie z załączoną do wniosku kopią świadectwa pracy wnioskodawczyni była zatrudniona w Zakładzie Drobiarskim. w okresie od 4 marca 2009r. do 30 czerwca 2012r. Według świadectwa pracy stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania za wypowiedzeniem przez pracodawcę, na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 w zw. z art. 33 Kodeksu pracy.
Skarżąca wyjaśniła organowi I instancji, że sama postanowiła się zwolnić, chociaż umowę miała podpisaną do 31 grudnia 2016r., gdyż ciążyło na niej zbyt dużo obowiązków. Podała, że opiekę nad ojcem sprawuje od 2004r. Do czerwca 2012r. w opiece tej pomagała jej mama, która wówczas ciężko zachorowała. Oświadczyła, że poprosiła pracodawcę, aby wypowiedział jej umowę o pracę, ponieważ w takiej sytuacji od razu przysługiwał jej zasiłek dla bezrobotnych. W innym razie czekałaby na zasiłek przez 3 miesiące. Strona podała, że zasiłek dla bezrobotnych pobierała do 30 października 2012r., a w listopadzie 2012r. złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, które pobierała do 30 czerwca 2013r.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji I. D.podtrzymała powyższe oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przekonywała, że sama zrezygnowała z zatrudnienia. Zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację rodzinną i finansową. Wyjaśniła, że w zakładzie pracy nie było żadnej redukcji etatów, pracodawca zgodził się wypowiedzieć jej umowę, gdyż znał jej sytuację. Podała, że w jej przypadku każdy grosz się liczy, dlatego wybrała wyższy zasiłek dla bezrobotnych, zamiast od razu starać się o świadczenie pielęgnacyjne. Stwierdziła, że gdyby wiedziała, że świadczenie pielęgnacyjne się skończy, to nie prosiłaby pracodawcy o taki zapis w świadectwie pracy.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na zmianę stanu prawnego z dniem 1 stycznia 2013r. Organ uwzględnił, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem od 1 listopada 2012r. do 30 czerwca 2015r., które to prawo utraciła na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Mając na względzie te przepisy intertemporalne Kolegium wskazało, że rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w dniu 24 czerwca 2013r. do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tych przepisów z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 27/13, co do konstytucyjności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego w dniu 7 października 2013r. Kolegium wydało postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie.
W zażaleniu na to postanowienie I. D. podniosła, że rozumie, że sprawa świadczeń jest w Trybunale, ale w jej przypadku chodzi o rozstrzygnięcie czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia. Wniosła o wypowiedzenie się przez Kolegium w tej kwestii, podtrzymując przytoczone dotychczas argumenty.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu organ II instancji nie dokonał oceny spełnienia przez stronę spornej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Wyjaśniono, że Kolegium nie rozstrzygnęło ostatecznie o prawie lub braku prawa I. D. do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy: K 27/13 – z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucja RP art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz K 38/13 - z wniosku grupy posłów na Sejm RP o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim po dniu 1 stycznia 2013 r. przepis ten ogranicza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do sytuacji, w której niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia, lub w przypadku osoby uczącej się w szkole lub w szkole wyższej - nie później niż do 25 roku życia.
Zdaniem Kolegium znaczenie powyższych wniosków dla niniejszego postępowania jest o tyle istotne, iż w przypadku stwierdzenia, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej jest przepisem niezgodnym z Konstytucją – I. D. nadal posiadałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z decyzji Burmistrza. W takiej sytuacji ewentualne uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiłoby zasadniczą przeszkodę do kontynuowania uprawnienia do wcześniej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wskazane świadczenia wzajemnie się wykluczają. Zauważono, że istotną kwestią dla sprawy wydaje się być również ocena przez Trybunał Konstytucyjny przepisu zawartego w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzenie bowiem, że jest on niezgodny z Konstytucją dawałoby możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także w przypadku sprawowania opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku, aniżeli tym o jakim przepis ten stanowi.
Podniesiono, że wniosek uprawnionego organu o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu prawa, inaczej niż skarga konstytucyjna, dotyczy wszystkich adresatów zakwestionowanych norm prawnych we wszystkich nieokreślonych sprawach uregulowanych w oparciu o te normy. W tym znaczeniu wniosek taki może być zakwalifikowany - w ocenie składu orzekającego Kolegium - jako zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., bowiem wyrok wydany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt K 27/13 oraz sygn. akt. K 38/13 wywoła też skutek w odniesieniu do uprawnień wnioskowanych przez I. D. Od kwestii owych wyroków zależy zatem rozstrzygnięcie złożonego przez nią odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjne w Olsztynie I. D. stwierdziła, że nie zgadza się z wydanym ostatecznie przez Kolegium postanowieniem i wniosła o zbadanie jego legalności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z zastosowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267, powoływanej też jako: "k.p.a.") organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze kwestia warunków dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu ujmowana jest jednolicie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013). Musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed organem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, publ. CBOiS, https://cbois.nsa.gov.pl).
Związek postępowań, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być jedynie pośredni (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt II OZ 109/14). Z powyższego wynika, że konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zaistnieje tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej byłoby niemożliwe. Nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy organ jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy kwestią wstępną mogłoby być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie byłoby niezbędne do oceny, czy skarżąca spełniła przesłanki do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W rozpatrywanym przypadku nie było natomiast żadnych przeszkód w tym względzie. Zważyć należy przede wszystkim, że wniosek skarżącej dotyczył konkretnie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456). W związku z tym obowiązkiem Kolegium, które na skutek odwołania powinno rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, przy uwzględnieniu obowiązku działania bez zbędnej zwłoki (art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a.) oraz na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), była ocena spełnienia przesłanek do przyznania skarżącej tego konkretnie prawa.
Natomiast organ II instancji zaniechał w ogóle rozpatrzenia tych kwestii, uznając za konieczne najpierw rozstrzygnięcie o ewentualnych uprawnieniach skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, które utraciła w związku z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 30 czerwca 2013r. Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że wynik wszczętych przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowań w sprawach o sygn. K 27/13 i K 38/13, będzie miał wpływ dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zważyć należy, że przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadził odrębny i niezależny od świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek specjalny i obowiązkiem organów administracji publicznej w przypadku złożenia wniosku o to świadczenie jest jego rozpoznanie, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona wskazuje, że spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania tego właśnie świadczenia.
Tym samym, chociaż na skutek wydanych przez Trybunał Konstytucyjny wyroków sytuacja skarżącej mogłaby ulec zmianie na korzyść w zakresie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak rozstrzygnięcia w tych sprawach nie są niezbędne dla załatwienia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy i nie uzasadniają wstrzymania jego rozpoznania.
Zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przedmiotem badania Trybunału – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy – były tylko przepisy intertemporalne. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał stwierdził jednak, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r., a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. W związku z tym, zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa, a sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych (por. postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 803/13 oraz z dnia 11 lutego 2014, sygn. akt II SA/Ol 29/14).
Dlatego każdy wniosek należy rozpatrywać indywidualnie. W ocenie sądu zebrany w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy mógł zostać uznany za wystarczający do oceny, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W szczególności zgromadzone dokumenty i wyjaśnienia strony nakazywały rozważyć, czy skarżąca spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Strona od początku spójnie i logicznie argumentowała, że pracodawca wypowiedział jej umowę o pracę na jej prośbę, umożliwiając w ten sposób uzyskanie przez nią zasiłku dla bezrobotnych bez okresu karencji, obowiązującego osoby, które same rezygnują z pracy. Takie działanie skarżącej, jak sama podała i co koresponduje ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, w tym orzeczeniami o niepełnosprawności jej obojga rodziców, spowodowane było koniecznością rezygnacji z zatrudnienia z powodu sprawowanej opieki nad chorymi rodzicami, którzy oboje wymagali już w tym czasie stałej opieki.
W szczególności strona przekonująco wyjaśniła, że to z powodu złej sytuacji finansowej rodziny zależało jej na uzyskaniu najpierw zasiłku dla bezrobotnych po zaprzestaniu zatrudnienia, gdyż zasiłek ten był wyższy (717 zł) od świadczenia pielęgnacyjnego (520 zł), które mogłoby jej wówczas przysługiwać. Jeżeli organ odwoławczy zgromadzony materiał dowodowy uznałby za niewystarczający do rozpoznania odwołania to powinien był dokonać weryfikacji twierdzeń skarżącej albo np. poprzez proste zestawienie dat w zaistniałym stanie faktycznym (umowa o pracę zawarta do 31 grudnia 2016r., orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej z dnia 25 czerwca 2012r., rozwiązanie stosunku pracy z dniem 30 czerwca 2012r.), co w dużym stopniu uprawdopodobnia twierdzenia skarżącej co do konieczności rezygnacji z zatrudnienia, albo poprzez zasięgnięcie informacji u byłego pracodawcy skarżącej odnośnie do przyczyn zastosowania takiego trybu rozwiązania stosunku pracy.
Po sprawdzeniu przez organ okoliczności wskazywanych przez skarżącą możliwe stałoby się wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej o prawie skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zbędnym zatem byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.