Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), uchylił decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako; "organ I instancji") nr "[...]" z dnia "[...]" i umorzył postępowanie z wniosku spółki A (dalej jako: "Spółka" lub "inwestor") z dnia 16 marca 2012r. o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacji sanitarnej (bez przyłącza kanalizacji deszczowej) w o. przy ul. "[...]", na działkach nr "[...]".
Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia "[...]"r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 16 marca 2012r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacji sanitarnej.
Decyzją z dnia "[...]"r. Nr "[...]" organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.
Na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 311/13 uchylił decyzję organu II instancji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała Nr XXIII/411/12 Rady Miasta z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora S., obejmującego teren spornej inwestycji. Zatem organ nie mógł orzekać wyłącznie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, pomijając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się zaś w aktach administracyjnych wypisu z tego planu wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem inwestora są położone na terenie określonym w planie jako 4MN, czyli przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub w zabudowie bliźniaczej (jako przeznaczenie podstawowe) i pod usługi nieuciążliwe (jako przeznaczenie uzupełniające), a także częściowo na terenie oznaczonym jako 1ZU – zieleń urządzona.
Sąd wskazał, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, z pominięciem obowiązującego planu miejscowego i bez uprzedniej analizy jego zapisów w zakresie zgodności z projektem budowlanym, stanowi naruszenie przepisów zarówno art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak również przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Wyrokiem z dnia 8 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2489/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od powyższego wyroku. NSA potwierdził, że organ architektoniczno – budowlany, także odwoławczy, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę – w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu - obowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji, pismem z dnia 19 czerwca 2015r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, czy inwestor zgłosił organowi nadzoru budowlanego rozpoczęcie budowy zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z budową przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z tłocznią ścieków, oświetlenia terenu, ciągów pieszo-jezdnych w O., ul. "[...]" oraz czy organ nadzoru budowlanego ustalił na miejscu, że inwestor rozpoczął budowę opisaną projektem budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi PINB poinformował organ II instancji, że inwestor zgłosił rozpoczęcie budowy w dniu 19 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor ustalił, że w chwili obecnej roboty budowlane są wstrzymane. Stan zaawansowania robót budowlanych ustalono: budynek A: wykopy 100%, fundamenty wraz z izolacją i obsypaniem ok. 100%, - ściany piwnic z częścią izolacji i obsypaniem 50%, - poziomy kanalizacyjne pod posadzkami 100%; budynek B: wykopy 100%, fundamenty wraz z izolacją i obsypaniem ok. 100%; garaż pomiędzy budynkami A i B: wykopy 100%, fundamenty wraz z izolacją i obsypaniem ok. 100%; pozostałe: uziomy elektryczne na A, B i AB, przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne docelowe, - przyłącze do celów budowy, droga technologiczna z płyt drogowych, wycinka drzew na cele budowy, teren budowy jest ogrodzony, zabezpieczony przed dostępem osób postronnych.
Umarzając postępowanie z wniosku Spółki z dnia 16 marca 2012r. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wymienioną na wstępie decyzją, organ II instancji stwierdził, że nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wydanym wyroku WSA, gdyż na skutek rozpoczęcia budowy zmienił się w sposób istotny stan faktyczny sprawy. Podniósł, że inwestycja została w części zrealizowana, a stan zainwestowania został potwierdzony przez PINB. Wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem rozpoczęcia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem celem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której dokonuje się oceny wykonanych robót. Na poparcie zajętego stanowiska, organ odwoławczy powołał wyroki NSA o sygn.: IV SA 1164/98, II OSK 285/2005, II OSK 286/2005, II OSK 910/2005 oraz II OSK 263/08.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jednak nie zwrócił uwagi, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest skrajnie odmienny od rozpoznawanych przez sądy administracyjne w przywoływanych orzeczeniach. Zauważyła, że rozpoczęte prace budowlane wykonywane były w sposób całkowicie legalny i w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 31 stycznia 2013 r. Decyzja została dopiero uchylona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r., a do tego czasu funkcjonowała jako całkowicie prawidłowa w obiegu prawnym. Poza tym, odmiennie niż w stanach faktycznych rozpoznawanych w przywołanych przez organ orzeczeniach sądów administracyjnych, skarżąca wykonała jedynie nieznaczną część robót (mniej niż 8%), podczas gdy wskazywana przez sądy administracyjne przesłanka umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, zachodzi w sytuacji całkowitego wykonania zamierzeń budowlanych lub wykonania ich w zdecydowanej części.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ocenił, że w swoim postępowaniu stał na straży praworządności i podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Zaskarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie, w której uprzednio, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji. Bezspornie decyzja z dnia "[...]"r. była decyzją ostateczną i uprawniała inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Tym samym Spółka mogła legalnie realizować wydane pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika, że Spółka zgłosiła rozpoczęcie budowy w dniu 19 lutego 2013r. i wstrzymała roboty budowlane w związku z wyrokiem WSA z dnia 18 czerwca 2013r., uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę. Przez wskazany okres Spółka zdążyła przygotować teren pod budowę, wykonać wykopy i fundamenty, rozpoczęto też stawianie ścian piwnicy jednego z trzech budynków.
Zakres wykonanych prac wskazuje, że inwestycja jest dopiero na wstępnym etapie realizacji. Z odpowiedzi PINB wynika, że Spółka wstrzymała budowę i roboty nie są prowadzone. PINB nie prowadzi postępowania naprawczego w tym zakresie. Na skutek powołanego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie sprawa wszczęta wnioskiem Spółki z dnia 16 marca 2012r. wróciła do etapu rozpatrzenia odwołania inwestora od decyzji organu I instancji, który odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć odwołanie Spółki i na nowo ocenić dopuszczalność wnioskowanego zamierzenia budowlanego, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wytycznych zawartych w powołanym wyroku. Rozpoczęcie budowy w oparciu o ostateczną decyzję, w okresie jej obowiązywania, nie może szkodzić stronie i czynić bezprzedmiotowym wniosku o pozwolenie na budowę, który na skutek wyroku sądu podlegał ponownemu rozpatrzeniu.
Zasadnie skarżąca wywodzi na podstawie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, że tylko rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę. Stanowisko organu pomija całkowicie treść korespondującego z tymi przepisami art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wyraźnie stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust.
1. Zauważyć można, że jest to brzmienie obowiązujące od 28 czerwca 2015r., na podstawie nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 poz.443). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym w poprzednim brzmieniu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowił, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust.
4. Wobec takiej treści tego przepisu w orzecznictwie prezentowany był odmienny pogląd w kwestii, czy organ architektoniczno-budowlany może wydać pozwolenie na budowę w przypadku wznowienia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 2308/12, publ. w bazie LEX nr 1372123). W ocenie Sądu wskazana zmiana ma charakter porządkujący, gdyż z nowego brzmienia wyraźnie wynika, że wydanie ponownej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy zarówno rozpoczęcia, jak i wznowienia budowy legalnie dotychczas prowadzonej i jeszcze niezakończonej. Przekonuje co do tego treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie tylko w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła, gdyż nie chodzi tutaj o doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale ogólnie o możliwość realizacji wnioskowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z uwzględnieniem wykonanych już uprzednio zgodnie z pozwoleniem fundamentów. Postępowanie nie stało się więc bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni treść art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490 ze zm.)