Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej: "Prokurator", "Skarżący") wywiódł skargę na uchwałę nr III/24/2019 Rady Gminy Markusy (dalej jako: Rada) z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Markusy wraz z załącznikiem – Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Markusy (dalej jako: "Regulamin"), ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego dnia 8 maja 2019 r.
Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: "u.c.p.g.") oraz § 115, § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "rozporządzenie") poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz:
wprowadzenie obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz składanie uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości z której zostały uprzątnięte (rozdział 2 § 3 pkt 3);
wprowadzenie obowiązku dokonywania drobnych napraw samochodowych takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacja itp. poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla mieszkańców tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, a powstające odpady są usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami regulaminu (rozdział 2 § 3 pkt 8);
- - wprowadzenie zakazu wprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dla dzieci i uprawiania sportu (rozdział 2 § 4 pkt 2);
- - wprowadzenie zakazu zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt (rozdział 2 § 4 pkt 3);
- - wprowadzenie zakazu niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej (rozdział 2 § 4 pkt 4);
- - wprowadzenie zakazu wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi (rozdział 2 § 4 pkt 5);
- - wprowadzenie zakazu umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp. (rozdział 2 § 4 pkt 6);
- - zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania zasad bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt, przed zagrożeniami jakie mogą spowodować te zwierzęta, sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru, dołożenia starań, aby nie były uciążliwe dla otoczenia, a w szczególności nie zakłócały ciszy i spokoju oraz nie zanieczyszczały otoczenia odchodami, nie wprowadzanie ich do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp. oraz zobowiązanie tych osób do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń przez nie pozostawionych (rozdział 6 § 9).
W motywach uzasadnienia podniósł m.in., że w § 3 pkt 3 zaskarżonego regulaminu wprowadzono obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz składanie uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte. Natomiast przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W § 3 pkt 8 zaskarżonego regulaminu Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do dokonywania drobnych napraw samochodowych takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacja itp. poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla mieszkańców tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, a powstające odpady są usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami regulaminu.
Powyższe stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji oraz przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. W § 4 pkt 2 regulaminu Rada Gminy wprowadziła zakaz wprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dla dzieci i uprawiania sportu pomimo tego, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W § 4 pkt 3 regulaminu wprowadzono zakaz zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt. Jest to to niewłaściwe, gdyż przepisy regulujące powyższe kwestie wynikają z przepisów rangi ustawowej.
Zakaz zakopywania odpadów wynika z ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprowadzone § 4 regulaminu zakazy niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi, umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, również wykraczają poza delegację ustawową. Zakazy te wynikają z norm sankcjonowanych przez kodeks kamy i kodeks wykroczeń. Nadto, formułując obowiązki dla osób utrzymujących zwierzęta domowe organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi sformułowaniami.
Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 3 pkt 3 i 8, § 4 pkt 2, 3, 4, 5, 6, § 9.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do § 3 pkt 3 skarżonej uchwały jest niezasadne bowiem zakwestionowany przepis ma na celu jedynie uszczegółowienie zasad uprzątania śniegu, błota, lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto, uregulowanie zawarte w § 3 pkt 8 regulaminu stanowi uszczegółowienie warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Natomiast wprowadzenie zakazu wprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dla dzieci i uprawiania sportu (§ 4 pkt 2) nie stanowi naruszenia swobód obywatelskich. Z kolei regulacje zawarte w § 4 pkt 3 – 6 i rozdziale 6 regulaminu stanowią uszczegółowienie warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Przedmiotem zaskarżenia Prokuratora jest uchwała Rady Gminy Markusy w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Markusy, w której jako załącznik do uchwały przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Markusy.
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W ocenie Sądu z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Kontrola Sądu wymaga analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Mając na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.
Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.
Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, w stosunku do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).
Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przywołany art. 4 ust. 1 ww. ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W doktrynie podkreśla się, że art. 4 u.c.p.g. jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. Omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 20.12.2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 585/06; CBOSA), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Poza tym, rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia, do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 137 ww. załącznika, który ma zastosowanie zgodnie z § 143 także do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej nie jest możliwa ich modyfikacja.
Jak już wskazano wcześniej regulacja art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Wskazany Regulamin jest prawem miejscowych, co wynika z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., i co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.02.2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.
Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Poza tym, dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa, w ramach którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej.
Poddając we wskazanym zakresie analizie zaskarżony regulamin, Sąd uznał za nieważne następujące przepisy regulaminu:
- - § 3 pkt 3 w zakresie słów "w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów i składania uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte". Powyższe unormowanie nie realizuje bowiem prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., gdyż stanowi jedynie kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Pierwsze z tych unormowań stanowi, że rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W myśl drugiego ze wskazanych przepisów: właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zakres tych unormowań jest inny. Art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. nakłada na właścicieli wprost obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a więc z terenu, który nie stanowi części nieruchomości zobowiązanego właściciela. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. Na mocy tego przepisu lokalny prawodawca powinien określić wymagania, szczegółowe zasady obowiązujące przy uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Jednak omawiana delegacja ustawowa nie upoważnia do określania sposobu uprzątania zanieczyszczeń, dlatego § 3 ust. 3 regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej (por. wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 780/17, z dnia 23 lipca 2020 r., sygn..akt II SA/Ol 123/20, publ. CBOSA).
- - § 3 pkt 5 nakazujący utrzymanie rowów odwadniających przy drogach w stanie drożności i wykoszenia. Należy podkreślić, że wyliczenie obowiązków określonych art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako, że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z dnia 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA). W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g postanowienie § 3 pkt 5 regulaminu ustanowione zostało z istotnym naruszeniem prawa, gdyż wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Ponadto kwestia utrzymania urządzeń melioracji wodnych (a do nich zalicza się rowy) w należytym stanie i konsekwencje niewypełnienia tego obowiązku uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (art. 205 i 206), a kwestionowany zapis uchwały stanowi modyfikację przepisów tej ustawy;
- - § 3 pkt 8 w zakresie słów "takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje itp.", "na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela". Zauważyć należy, że zapis ustawowy upoważnia radę gminy jedynie do określanie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Jak wskazano w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; dostępny w CBOSA), przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Ponadto, w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie nieważności § 3 ust. 5 Regulaminu w zakresie słów: "na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela". Także uprawniony pozostaje zarzut, że rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości. Jak bowiem podano wyżej rada gminy posiada uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, a nie wskazywania rodzaju napraw, które mogą być przeprowadzane. W tym zakresie zatem Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 3 ust. 8 regulaminu w zakresie słów: "takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje itp.".
- - § 4,w którym Rada wprowadziła szereg zakazów dotyczących m.in.: wprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dla dzieci i uprawiania sportu (§ 4 pkt 2); zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt (§ 4 pkt 3); niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej (§ 4 pkt 4); wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi (§ 4 pkt 5); umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp. (§ 4 pkt 6). Trafnie wskazuje skarżący, że zakaz wynikający z § 4 pkt 2 wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom – art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulacja zawarta w § 4 pkt 3 regulaminu zakazująca zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej przekazanej do realizacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku, ponadto podlega regulacjom kodeksu wykroczeń. Również zakazy wynikające z § 4 pkt 4 regulaminu zostały wraz z sankcjami uregulowane w art. 143 - 145 kodeksu wykroczeń. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. nie upoważnia natomiast do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń. Niewątpliwie zatem organ uchwałodawczy nie został upoważniony na podstawie delegacji ustawowej do określenia obowiązku wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi - § 4 pkt 5. Dodatkowo, wprowadzenie zakazów określonych w § 4 pkt 6 w ocenie Sądu nie znajduje potwierdzenia w normie kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Natomiast przewidziana w § 4 pkt 1 regulaminu problematyka spalania odpadów uregulowana jest w ustawie o odpadach, a powtarzanie lub modyfikacja zapisów ustawowych stanowią naruszenie prawa, co zostało wykazane we wstępnej części rozważań Sądu.
- - § 9. Analiza tego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca nakazał, aby regulamin określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przyjąć należy, że przepisy dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe, muszą być precyzyjnie sformułowane. Z § 6 rozporządzenia wynika nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Takiego wymogu nie spełnia § 9 Regulaminu. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i, tym samym, niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12). Wskazać należy, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń dotyczącym niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (§ 1), a "kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany"(§ 2). Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w o ochronie zwierząt. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności(por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; CBOSA). W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące zobowiązania osób utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania zasad bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt, przed zagrożeniami jakie mogą spowodować te zwierzęta, sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru, dołożenia starań, aby nie były uciążliwe dla otoczenia, a w szczególności nie zakłócały ciszy i spokoju oraz nie zanieczyszczały otoczenia odchodami, nie wprowadzanie ich do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp. oraz zobowiązanie tych osób do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń przez nie pozostawionych stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w omawianej części.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie.