Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2014r. pełnomocnik spółki A wystąpił do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A w miejscowości A, gmina A, na działce o nr "[...]".
Decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. Od tej decyzji odwołania złożyli: "[...]", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została skierowana do dwóch uczestników postępowania, którzy są osobami nieżyjącymi.
Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 38/15 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien w pierwszym rzędzie zweryfikować status stron postępowania. Przede wszystkim chodzi o osoby zmarłe. Zdaniem Sądu należy wyjaśnić i ocenić czy osoby zmarłe w ogóle miały potencjalny interes prawny w toczącym się postępowaniu. Takie działanie czyniło będzie zadość zarówno zasadzie dwuistancyjności postępowania jak i obowiązkowi przewidzianemu w art. 7 k.p.a, który stanowi że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" Organ odwoławczy uznał, mając na względzie przepis art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, osoby zmarłe W. M. oraz J. K. - za strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i przystąpił do ustalenia potencjalnych następców prawnych sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej działki nr "[...]".
Organ odwoławczy wystosował pismo do Starosty z dnia "[...]", z prośbą o nadesłanie w terminie 7 dni wykazu działek wraz z lokalizacją - osób, które zostały uznane za strony postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A w miejscowości A, gm. A, na dz. nr "[...]" - decyzja Starosty z dnia "[...]".
W odpowiedzi na ww. pismo, Starosta przesłał wykaz działek wraz z lokalizacją - osób, które zostały uznane za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Z ww. dokumentów wynika, że właścicielem działki po zmarłym J. K. jest Z. K., posiadający akt notarialny, z którego wynika że jest on właścicielem działki nr "[...]". Natomiast nie ma żadnych informacji o spadkobiercach po zmarłym W. M..
Wojewoda pismem z dnia 22 lipca 2015r., zwrócił się do pełnomocnika inwestora z prośbą o udzielenie informacji na temat spadkobierców osób nieżyjących, tj. W. M. oraz J. K.. W odpowiedzi na ww. pismo przesłano informacje, że ze strony W. M. spadkobiercami są: E. M., R. M., W. M., a ze strony J. K. pan M. K..
Organ odwoławczy wystosował pisma z dnia 10 sierpnia 2015r. do W. M., E. M. oraz R. M. z prośbą o ewentualne wskazanie następców prawnych po zmarłym W. M. w celu ustalenia przez organ wojewódzki osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej działki nr "[...]" w miejscowości A, w terminie 7 dni od otrzymania pisma.
W przepisowym terminie nie udzielono odpowiedzi na ww. pisma. W związku z powyższym organ II instancji ponownie wystosował pisma do ww. osób z adnotacją, żeby potraktowali sprawę jako pilną, a w przypadku nieudzielenia odpowiedzi w przewidzianym terminie, organ wojewódzki uzna za osobę sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej działki nr "[...]" po zmarłym W. M..
W przepisowym terminie nie udzielono odpowiedzi na ww. pisma, w związku z powyższym organ odwoławczy uznał W. M., E. M. oraz R. M. za spadkobierców po zmarłym W. M.. Natomiast w odniesieniu do pisma Starosty z dnia 31.07.2015r. oraz do aktualnego wypisu z rejestru gruntu, Wojewoda za spadkobiercę po J. K. uznał Z. K..
Następnie organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że po wnikliwej analizie i weryfikacji obszaru oddziaływania spornej inwestycji uznał za strony postępowania, krąg osób wymienionych przez Starostę w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r.
Dalej Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołał także postanowienie Wójta Gminy z 22 sierpnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania dla spornej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.
Skargę na ww. decyzję wywiódł M. K., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 poprzez skierowanie decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji do osób nieżyjących, tj. A. P., K. K., J. K. i E. S.. Decyzje te zostały według skarżącego skierowane do osób, które z chwilą śmierci utraciły zdolność do czynności prawnych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w sprawie nie zostały przeprowadzone badania chiropterologiczne, a liczne występowanie nietoperzy w okolicy uzasadnia ich wykonanie, gdyż wiązki promieniowania anten mogą mieć ogromny wpływ na życie tych zwierząt. W tej sytuacji należy również poddać w wątpliwość zasadność odmówienia przez Wójta Gminy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Organ pierwszej, jak i drugiej instancji całkowicie pominął wskazany w odwołaniu problem.
W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2016r. spółka A wniosła o oddalenie skargi. W ocenie ww. uczestnika zarówno skarżący jak i wskazanie przez niego osoby nie są stronami niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przekonaniu uczestnika w/w osoby nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W okolicznościach niniejszej sprawy "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie" nie wynika ani z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, ani tym bardziej z obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przewidującego chociażby ograniczoną wysokość zabudowań). Spółka podniosła, że Wojewoda przepisów takich nie wskazał.
W pismach z dnia 14 marca 2016 r. i 30 marca 2016 r. uczestnik postępowania S. D. wniósł o oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]" Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A w miejscowości A, gm. A, na dz. nr "[...]".
Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) - dalej w skrócie jako " Prawo budowlane".
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Wojewoda skupił się w zaskarżonym rozstrzygnięciu na kwestii zgodności projektowanej inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr V/27/03 Rady Gminy z dnia 21 lutego 2003r. (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 kwietnia 2003r., Nr 43, poz. 592).
W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego działka nr "[...]", obręb A, na której ma być posadowiona inwestycja, oznaczona jest na rysunku "B" ww. planu symbolami M1 i M2. Symbol M-1 oznacza zabudowę mieszkaniową zagrodową istniejącą i projektowaną wraz z istniejącą zabudową jednorodzinną o wysokości budynków, niemogących przekraczać dwóch kondygnacji naziemnych plus poddasze użytkowe, a budynków gospodarczych jednej kondygnacji nadziemnej z wysokim dachem z gospodarczym wykorzystaniem poddasza. Symbol M-2 oznacza zabudowę mieszkaniową istniejącą i projektowaną, z zastrzeżeniem, że wysokość budynku nie może przekraczać dwóch kondygnacji naziemnych plus poddasze użytkowe. Dla tych terenów w planie przewidziano także zapis, że w przypadku lokalizacji usług uciążliwych, uciążliwość nie może przekraczać granicy własnej działki.
Natomiast § 12 Rozdział V ww. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dotyczy obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych. Zawiera on zapis, że obiekty, urządzenia i trasy telekomunikacyjne oraz stacje telefonii komórkowej nie- oznaczone na rysunkach planu mogą być lokalizowane według potrzeb i wymogów technicznych, pod warunkiem niepogorszenia użytkowania terenów sąsiednich.
Trzeba mieć jednak na uwadze, co zupełnie pominął Wojewoda, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U z 2015r., poz. 880). Stosownie do art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ustępu 2 tego artykuły wynika zaś, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
Co do zasady przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Definicję pojęcia infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z treścią tego przepisu infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu oznacza między innymi instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.
Obowiązujący na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę plan miejscowy został wprawdzie uchwalony wcześniej niż ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ale z przepisu art. 75 ust. 1 tej ustawy wynika, że przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.
Organ odwoławczy zupełnie pominął przepisy ww. ustawy koncentrując się na ustaleniach planu miejscowego. Podał, że z akt sprawy wynika, że w żadnym punkcie zasięgu planowanej stacji nie nastąpi emisja pola elektromagnetycznego o parametrach wyższych niż dopuszczalne do miejsc pobytu lub przebywania ludności. Wskazał, że zgodnie z załączoną do projektu budowlanego kartą "kwalifikacja przedsięwzięcia", w wyniku przeprowadzonych obliczeń i wykonanych rysunków ocenia się, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym Wojewoda wyszedł z założenia, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie pogorszy użytkowania terenów sąsiednich.
Tymczasem jak już wspomniano wyżej, możliwość zlokalizowania przedmiotowej inwestycji powinna być analizowana przez pryzmat i z uwzględnieniem wspomnianych przepisów ww. ustawy szczególnej. Tym samym wydanie przez Wójta Gminy postanowienia z dnia 22 sierpnia 2014r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania spółce A decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rzeczonej inwestycji, z uwagi, że inwestycja ta nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, nie oznacza zwolnienia organów z obowiązku przeanalizowania możliwości lokalizacji spornej inwestycji na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową w myśl przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustawa ta, jak wskazano wyżej, zezwala na lokalizowanie na takim terenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale tylko o nieznacznym oddziaływaniu. Z uzasadnienia decyzji dokładnie nie wynika też, czy sporna stacja ma się znaleźć na terenie oznaczonym w planie symbolem M1, M2 czy też M1 i M2.
Z decyzji wynika tylko, że działka nr "[...]" objęta jest zapisami planu oznaczonymi symbolem M1 i M2. Jest to o tyle istotne, że teren M1 dotyczy zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. W związku z powyższym organ winien odnieść te zapisy planu dotyczące terenu M1 do art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.
Zwrócić należy również uwagę, że krąg stron w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji nie jest tożsame z pojęciem "miejsc dostępnych dla ludności", o jakich mowa w art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2013 r., poz.1232). Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, że skoro przestrzeń, w której ma znajdować się pole elektromagnetyczne o poziomie przekraczającym określony przepisami wskaźnik, nie jest dostępna dla ludzi, to właściciele nieruchomości znajdujących pod tą przestrzenią, nie są zainteresowani w sprawie. Źródłem bowiem interesu prawnego tych osób jest prawo własności nieruchomości, które nie ogranicza się li tylko do powierzchni gruntu, lecz rozciąga się w przestrzeni nad nią.
W wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1016/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, "że to, iż przepisy techniczne odnoszą się do badania wskaźnika gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego tylko w miejscach dostępnych dla ludzi (co ma miejsce na pewnej wysokości nad powierzchnią gruntu), nie znosi prawa właściciela takiej nieruchomości do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście promieniowanie to nie naruszy jego interesu prawnego wynikającego m.in. z prawa własności. Zadaniem organów administracji jest ustalenie, czy w postępowaniu związanym z budową urządzeń, które będą emitowały promieniowanie nie jest naruszony interes prawny podmiotów, nad których nieruchomością gruntową występuje emisja promieniowania o wartościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony". Stanowisko to podziela w całości skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania należałoby w ocenie Sądu przyjąć – wbrew stanowisku inwestora, że właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której posadowione ma być sporne przedsięwzięcie oraz właściciele nieruchomości dalej położonych wymienieni w piśmie starosty z 31 lipca 2015 r., posiadają status strony takiego postępowania. Co istotne w sprawie takiego przymiotu strony nie można odmówić skarżącemu na gruncie niniejszej sprawy.
Niemniej jednak Wojewoda ustalając krąg podmiotów będących stronami niniejszego postępowania powielił w tym zakresie ustalenia organu I instancji, nie dokonując własnej pogłębionej analizy, co wpływa na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewoda popełnił również błąd zawiadamiając o postępowaniu nieżyjące osoby i doręczając tym osobom wydaną w sprawie decyzję.
W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organ II instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne Wojewoda zastosuje przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zgodnie z ich przedstawioną wyżej wykładnią, mając jednocześnie na uwadze, że regulacje tej ustawy mają pierwszeństwo przed zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przepisy planu winny być interpretowane w kontekście tej ustawy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.