Uzasadnienie
Skarżoną decyzją z 7 grudnia 2022r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (WINB, organ II Instancji) - działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 62 ust. 3, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Gminy O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Olsztyna (PINB, organ I instancji) z 21 października 2022 r. nakładającej na użytkowników wieczystych (spersonalizowanych osób fizycznych) oraz na właściciela (Gminę O.) działki nr [...], obręb [...] przy ulicy W. w O.:
1/obowiązek przeprowadzenia, zgodnie z art. 62 ust. l ustawy Prawo budowlane, kontroli niżej wymienionych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...]:
garaż murowany (identyfikator [...]-[...]; 1) budynek gospodarczy (identyfikator [...]-[...];2) budynek gospodarczy (identyfikator [...]-[...];3) garaż drewniany (identyfikator [...]-[...];4) oraz przedłożenia w PINB dla miasta Olsztyna ekspertyzy stanu technicznego kontrolowanych obiektów budowlanych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
- 2. Ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń powinna zawierać:
ustalenia dotyczące stanu technicznego obiektów budowlanych, rozwiązania określające sposób usunięcia powstałych nieprawidłowości
- - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (wskazanym w pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.
Skarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego.
27 kwietnia 2022 r. przeprowadzono czynności kontrolne podczas których ustalono, iż garaż murowany (identyfikator [...]-[...]; 1), budynek gospodarczy (identyfikator [...]-[...];2), budynek gospodarczy (identyfikator [...]-[...];3) i garaż drewniany (identyfikator [...]-[...];4) są zlokalizowane przy granicy z działką nr [x1] obręb [...] oraz przy granicy z działkami nr [x2] i [x3] obręb [...] zabudowanymi garażami. Stwierdzono zły ich stan techniczny. Ustalono, że budynki z uwagi na ich stan techniczny i szpecenie otoczenia wymagają przeprowadzenia pilnych robót remontowych lub rozbiórki. W oparciu o księgę wieczystą działki nr [...]-[...] o numerze [...] ustalono, że rzeczone budynki nie stanowią odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Właścicielem działki nr [...] jest Gmina O., która przekazała w użytkowanie wieczyste 34/100 działki, a dysponuje 66/100 działki.
W związku z powyższym PINB dla m. Olsztyna postanowieniem z [...] działając na podstawie 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 Pb. nałożył na użytkowników wieczystych działki [...] przy ul. W. w Olsztynie oraz na właściciela w/w działki Gminę O. obowiązek przeprowadzenia, zgodnie z art. 62 ust. 1 Pb. kontroli niżej wymienionych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] oraz przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego w/w obiektów budowlanych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Zaś WINB - nie podzielając zasadności odwołania Gminy O. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (wskazanym w pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.
WINB podzielił ustalenia organu I instancji, że (fotografie protokół z kontroli) stan techniczny obiektów obejmujących przedmiotowe postępowanie jest nieodpowiedni. Uznał jednakże, że nakładanie obowiązku przedłożenia dodatkowo ekspertyzy technicznej stanu technicznego kontrolowanych obiektów budowlanych jest niezasadne, bowiem zakres protokołów z kontroli okresowych jest na tyle szeroki i obejmuje nie tylko wskazanie nieprawidłowości, jakie zostały stwierdzone, ale również czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
W skardze Gmina O. reprezentowany przez r.pr. rozstrzygnięciu zarzucił:
- - naruszenie art. 62 ust. 1 Pb polegające na nałożeniu obowiązków na podmiot pozbawiony władztwa nad nieruchomością w skutek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz pozostałych uczestników postępowania. Argumentowała, że oddając grunt w użytkowanie wieczyste Gmina O. utraciła władztwo faktyczne na w/w nieruchomości i pomimo, iż przysługuje jej prawo własności, utraciła podstawowe atrybuty właściciela, tj. prawo swobodnego wejścia na teren nieruchomości celem przeprowadzenia kontroli obiektów zlokalizowanych na działce gruntu. W świetle wskazanego stanu prawnego nie jest zasadne nakładanie na właściciela przedmiotowych obowiązków, gdyż winny być one nałożone na użytkownika wieczystego będącego w rozumieniu art. art. 62 ust. 1 Pb. zarządcą nieruchomości, władnym do zrealizowania ewentualnego nakazu, o którym mowa w art. 66 Pb.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z poz. 1634 ze zm., w skr. p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarżone orzeczenia wydane zostały w oparciu o art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.20[...], poz. 682 j.t., dalej Pb.).
W myśl art. 81c ust. 2 Pb. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 8 ustawy zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy p.b. powinien być zatem stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Takim przepisem szczegółowym jest m.in. przytoczony art. 62 ust. 3 tej ustawy, o czym w dalszej części. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Pb. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.
Przepis art. 81c ustawy p.b. nie zawiera przy tym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11 oraz z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 549/14 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie zaś do art. 62 ust. 3 Pb. organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego część.
W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, właściwy organ może na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. wydać decyzję zawierającą nakaz przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale też może w decyzji zobowiązać tylko do przeprowadzenia kontroli, bądź wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r., II OSK 1657/11 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 602/18; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 788-790).
Zakres stosowania art. 81c ust. 2 Pb. jest znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 tej ustawy. Pierwszy można zastosować m.in. w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, drugi w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Hipoteza wynikająca z art. 62 ust. 3 Pb. zawiera się zatem w hipotezie wynikającej z art. 81c ust. 2 tej ustawy". Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosownie art. 62 ust. 2 Pb., są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 tej ustawy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09).
W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., II OPS 4/15 przyjęto, że art. 62 ust. 3 Pb., w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Pb. Należy zatem przyjąć, że jeżeli organ administracji - po nałożeniu na podstawie art. 62 ust. 3 Pb. obowiązku przeprowadzenia kontroli - nałoży na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, to podstawą nałożenia tego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust. 3 Pb., ale także art. 81c ust. 2 tej ustawy. Rekapitulując, art. 62 ust. 3 p.b. winien być wykładany i tosowany łącznie z art. 81c ust. 2 tej ustawy.
Jednocześnie należy przyjąć, że art. 62 ust. 3 Pb. nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Pb.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy istniały, co do zasady, podstawy wydania przez PINB dla m. Olsztyna postanowienia w oparciu o art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Pb., jako, że stan obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], tj. garażu murowanego (identyfikator [...]-[...]; 1), budynku gospodarczego (identyfikator [...]-[...];2), budynku gospodarczego (identyfikator [...]-[...];3 i garażu drewnianego (identyfikator [...]-[...];4) jest zły, czyli nieodpowiedni w rozumieniu art. 62 ust. 3 Pb. A w świetle jego analizy orzeczniczej mógł, co do zasady, nałożyć obowiąże przeprowadzenia ich kontroli (o której mowa w ust. 1 w/w artykułu), jak również żądać przedstawienia ekspertyzy ich stanu technicznego, co też uczynił.
Jednocześnie Sąd podziela pogląd W-MWINB, że nałożony obowiązek przedłożenia dodatkowo ekspertyzy technicznej kontrolowanych obiektów budowalnych jest w ujawnionych okolicznościach sprawy niezasadny, jako, że materiał dowodowy już zgromadzony daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Jednakże sposób rozstrzygnięcia reformatoryjnego W-MWINB nie przystaje do przyjętej koncepcji orzeczniczej, której motywy prezentuje uzasadnienie. Mianowicie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (wskazanej w pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W konwekcji powyższego utrzymał w mocy także pkt 2 postanowienia PINB dla m. Olsztyn definiujący zakres ekspertyzy technicznej, tj. ustalenia w zakresie stanu technicznego tychże obiektów oraz rozwiązania określające sposób usunięcia nieprawidłowości.
Wobec powyższego powstały zasadnicze wątpliwości co do rodzaju rozstrzygnięcia W-MWINB, tj. czy nałożony przez PINB dla m. Olsztyna obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej został zniesiony, na co wskazywałyby cel reformatoryjnego rozstrzygnięcia, czy też utrzymany w mocy, o czymże przekonywać miałby pkt 2 postanowienia definiującego właśnie zakres rzeczonej ekspertyzy technicznej. Wydaje się, po motywach rozstrzygnięcia, że nieuchylenie pkt 2 postanowienia PINB dla m. Olsztyna być niezamierzonym zaniechaniem W-MWINB. Jednakże nie zmienia to faktu, że literalnie odczytanie sentencji rozstrzygnięcia organu wyższej instancji niedwuznacznie dowodzi, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej został zniesiony i jednocześnie utrzymany w mocy poprzez zaniechanie (najprawdopodobniej z logiki koncepcji) uchylenia pkt 2 postanowienia PINB dla m. Olsztyna. Badane orzeczenie jest zatem wewnętrznie sprzeczne.
W rezultacie powyższego istnieją nierozwiązywalny sporów co do zakresu rozstrzygnięcia w zakresie powinności (jej braku) sporządzenia ekspertyzy technicznej, a takowe nie mogą być rezultatem domysłu, a tylko precyzyjnego orzeczenia i jego zakresu.
W tym też zakresie decyzja W-M WINB uchybia sposobowi reformatoryjnego rozstrzygnięcia stanowiąc naruszanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie właśnie z uwagi na wewnętrzną niekoherentność rozstrzygnięcia Sąd uznaje za przedwczesne odniesienie się do zarzutu skargi sprowadzającego się w istocie rzeczy do właściwego zdefiniowania adresatów obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 3 Pb.
O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.