Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 19 sierpnia 2022 r. H. L. (strona, skarżąca) wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej o uchylenia decyzji z 29 listopada 2019 r. ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r.
Decyzją z 29 sierpnia 2022 r. Burmistrz (organ I instancji) odmówił uchylenia - w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. - decyzji z 29 listopada 2019 r., uzasadniając zajęte stanowisko faktem, że decyzja ta nie pozostaje w obrocie prawnym, gdyż została w całości zrealizowana. Organ powołując art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego argumentował, że w tym trybie nie może zostać zmieniona decyzja po upływie okresu, na jaki została wydana, bowiem odnosić może ona jedynie skutek na przyszłość.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz błędne przyjęcie, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być uchylona po upływie okresu na jaki została wydana. W ocenie strony decyzja taka może być wydana z mocą wsteczną, na potwierdzenie czego powołano wyroki NSA z: 28.03.2022 r., I OSK 1263/21 i 8.10.2009 r., II GSK 153/09. Według strony za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny i słuszny interes strony oraz cele ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 30 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że sprawa powiązana jest z odrębnym postępowaniem dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w toku którego decyzją z 13 lipca 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. K.. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 30 listopada 2020 r. uchyliło powyższą decyzję i orzekło co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony i odmówiło przyznania tego świadczenia za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. Powodem negatywnego rozstrzygnięcia było uznanie, że w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. strona uprawniona była do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Decyzję Kolegium z 30 listopada 2020 r. strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Ol 88/21 skargę oddalił, jednakże po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej strony Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, wyrok ten uchylił i przekazał sprawę WSA w Olsztynie do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że strona dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia, a zatem obowiązkiem organów było zapewnienie jej tego prawa. Wyrokiem z 22 marca 2022r. sygn. akt II SA/Ol 167/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił punkt 2 decyzji Kolegium z 30 listopada 2020 r., powielając argumentację zawartą w wyroku NSA, wskazując, że w sytuacji dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania.
Kolegium w trybie art. 79a ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwało stronę do przedłożenia decyzji o uchyleniu decyzji z 29 listopada 2019 r., na mocy której stronie przyznane zostało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Analizując decyzję organu I instancji należy w ocenie Kolegium stwierdzić, że w jej podstawie prawnej wskazano zarówno art. 104, jak i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Tak powołana podstawa prawna jest według Kolegium wadliwa, gdyż art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy decyzji wydawanych w trybie zwyczajnym i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie było zatem prawidłowym przywołanie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera rozwiązanie szczególne w stosunku do kodeksowych regulacji trybów nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych, tj. tryb uregulowany w art. 32 tejże ustawy, zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Przepis ten jest także przepisem szczególnym dopuszczającym uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 163 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej zmierza do zmiany przyznanego świadczenia, a zatem stanowi oświadczenie o wyborze określonego świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podstawę rozstrzygania w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi zatem według Kolegium art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołanie zaś w decyzji wadliwej podstawy prawnej przez organ I instancji nie miało wpływu na wynik postępowania, bowiem istniała prawna możliwość orzekania o uchyleniu rozpoznawanej decyzji - właśnie w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro okres zasiłkowy w rozpoznawanej sprawie upłynął z dniem 31 października 2020 r., to brak było podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z 29 listopada 2019 r.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 32 ust. 1 i 1a u. ś. r., będącego przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 163 k.p.a., dopuszczającym uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której skarżąca nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, w niniejszym przypadku prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na wystąpienie istotnych okoliczności mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia,
- 2. rażące naruszenie art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia przy wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie oceny prawnej i zaleceń dokonanych w sprawie bezpośrednio powiązanej z niniejszym postępowaniem, tj. w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 22.03.2022 r., sygn. akt: II SA/01 167/22, który to Sąd wydając wyrok związany był wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.12.2021 r., sygn. akt: I OSK 832/21,
- 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i 163 k.p.a. poprzez:
- a) błędne przyjęcie, że decyzja przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z 29.11.2019 r. nie może zostać uchylona po upływie okresu, na który została wydana, ponieważ nie pozostaje już w obrocie prawnym z uwagi na całościową realizację, podczas gdy decyzja ta może zostać uchylona z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.06.2020 r. do 31.10.2020 r.,
- b) brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności brak uwzględnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o ustalenie dla skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką, które to postępowanie implikuje konieczność uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- c) brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczeń rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r., poz. 2325 j.t).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, który na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: Kpa) odmówił uchylenia - w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. - decyzji z 29 listopada 2019 r., uzasadniając zajęte stanowisko faktem, że decyzja ta nie pozostaje w obrocie prawnym, gdyż została w całości zrealizowana. Organ I instancji powołując art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego argumentował, że w tym trybie nie może zostać zmieniona decyzja po upływie okresu, na jaki została wydana, bowiem odnosić może jedynie skutek na przyszłość. Kolegium utrzymując decyzję organu I instancji uznało natomiast, że przywołana przez ten organ podstawa prawna decyzji była wadliwa. Kolegium przyjęło, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego winien stanowić art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że skoro okres zasiłkowy w rozpoznawanej sprawie upłynął z dniem 31 października 2020 r., to brak było podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z 29 listopada 2019 r.
Istotne jest tu, że Naczelny Sąd Administracyjny - w powiązanym bezpośrednio z niniejszą sprawą, odnoszącym się do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego stronie - wyroku z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, wskazał, że skarżąca, która decyzją z dnia 29 listopada 2019 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, dokonała wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 24 czerwca 2020 r. złożyła pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony w tej kwestii z 24 czerwca 2020 r. (k. - 3 akt adm.).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że złożone do akt sprawy oświadczenie strony w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczenia strony jednoznacznie wynika, że chce ona uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskującą o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
Wobec tego w wyroku NSA skonkludowano, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.
To po stronie organu leży zatem podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania.
Tym samym, dokonany przez uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Należy mieć również na uwadze art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej: uśr). Zgodnie z ustępem pierwszym tego artykułu organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przyjąć należy, że artykuł 32 uśr jest przepisem szczególnym i stąd też ma pierwszeństwo przed innymi trybami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
Dopiero w sytuacji, gdy brak jest spełnienia przesłanek umożliwiających zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 uśr, organ może zastosować tryb przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (por. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Opublikowano: LEX 2015).
W ocenie Sądu w sprawie po złożeniu przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i ustaleniu, że skarżąca spełnia przesłanki do jego przyznania zaistniały podstawy do zastosowania tego przepisu. Organ bowiem winien uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Taką inną okolicznością mającą wpływ na prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest właśnie złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i ustalenie przez organ, że strona spełnia przesłankę do przyznania tego korzystniejszego świadczenia, co winno wiązać się z uchyleniem decyzji mniej korzystnej dla strony. Wprawdzie na przykładzie stosowania art. 32 uśr orzecznictwo co do zasady opowiada się za tym, że decyzja uchylająca decyzje o świadczeniu wydawana jest z mocą ex nunc, ale w orzecznictwie wyrażono także zapatrywanie, że nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem, że skoro decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter konstytutywny, to może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. z mocą od wydania decyzji, a jej uchylenie lub zmiana nie może nastąpić z mocą wsteczną.
Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r., sygn.. akt I OSK 993/12, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku tym NSA przyjął, że decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą więc mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego.
Ponadto wyjaśnić należy, że Sądowi w niniejszym składzie jest znana, i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych, wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3.01.2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17.04.2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4.08.2017 r., sygn. I OSK 2257/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12.04.2017r., sygn. I OSK 1987/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r. sygn.. akt I OSK 2508/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających.
Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Zauważyć bowiem należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09).
Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 uśr – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Powyższe zapatrywania wyrażone w orzecznictwie pozwalają na przyjęcie, że w określonych sytuacjach możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 32 uśr z mocą wsteczną, w szczególności w sytuacji, gdy jest to korzystne dla strony. Taka wykładnia powyższych przepisów jest ponadto zgodna ze wskazaniami zawartymi w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21.
Z tych względów stanowisko organu nie jest prawidłowe.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. i zastosuje się do wykładni przepisów zaprezentowanej w wyroku oraz w powiązanym bezpośrednio z przedmiotową sprawą, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21. Oczywistym przy tym jest, że wyżej opisane świadczenia, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne, nie mogą się kumulować.
Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.