Uzasadnienie
Skarżący w skardze, wniesionej pismem z 20 stycznia 2020 r., zaskarżyli bezczynność Rady Gminy A w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr "[...]" obręb A, żądając stwierdzenia bezczynności organu i wyznaczenia organowi terminu do usunięcia stanu bezczynności.
W skardze skarżący podnieśli, że zwracali się do Rady o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr "[...]". Wskazali, że decyzją z "[...]" Marszałek Województwa zatwierdził dokumentację geologiczną dla złoża kruszywa naturalnego znajdującego się na ww. działce. Pomimo tej okoliczności Przewodniczący Rady Gminy poinformował skarżących pismem z 24 grudnia 2019 r., że Rada Gminy podtrzymała stanowisko, że w przypadku zmiany planu miejscowego udokumentowane złoże kruszywa zostanie w nim ujawnione. Z powyższego wynika, że Rada Gminy obecnie nie chce wprowadzić zmiany planu we wnioskowanym przez skarżących zakresie, bez podania uzasadnionej przyczyny.
Skarżący podnieśli, że możliwość eksploatacji udokumentowanego złoża kopalin jest wyłączona, gdyż obecnie obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu wykluczają możliwość wydobycia surowca.
Skarżący argumentowali, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Nie kwestionując wewnętrznego charakteru uchwały o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ją odróżnić – zdaniem skarżących - od sytuacji w której, obiektywnie uchwała taka powinna zostać podjęta, ale organ mimo braku do tego podstaw, nie podejmuje uchwały wskazując, że uczyni to w bliżej nieokreślonej przyszłości.
Skarżący wskazali, że mają podstawy oczekiwać szybkiego przyjęcia uchwały, gdyż bez tego nie mają możliwości podjęcia jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do umożliwienia eksploatacji udokumentowanego złoża kopaliny. Wskazali, że zasady ustalania interesu prawnego, w przypadku skarżenia bezczynności organu są zbliżone do tych występujących przy skarżeniu aktu. Nie są jednak tożsame i wymagają zindywidualizowanej oceny. W przypadku opracowywania planu miejscowego jedyną możliwością oddziaływania na radę w zakresie podjęcia uchwały o przystąpieniu do opracowywania tego aktu prawa miejscowego jest wniesienie skargi na bezczynność. Rozwiązanie takie jest o tyle uzasadnione, że plan miejscowy jest przepisem prawa miejscowego w przeciwieństwie do studium.
W związku z tym ingerencja w jego tworzenie powinna być jak najmniejsza, tak aby nie naruszać wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru nieograniczonego. Determinują je bowiem uwarunkowania wynikające z innych przepisów prawa. W przypadku konieczności uwzględnienia występowania kopalin w procesie planowania przestrzennego taki charakter mają postanowienia art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Skarżący argumentowali dalej, że z obowiązującego dla działki nr "[...]" zapisu planu wynika, że jest ona położona na terenie "[...]" z podstawowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze (uprawy polowe, hodowla, ogrodnictwo, sadownictwo, rowy, stawy, zieleń śródpolna), dopuszcza się na tym terenie budowę elektrowni wiatrowych. Przy takim przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości może więc dojść do braku możliwości eksploatacji udokumentowanego złoża np. w wyniku budowy turbiny wiatrowej. W takich zapisach planu miejscowego nie ma możliwości eksploatacji występujących na terenie działki nr "[...]" kopalin. W związku z tym w tej części postanowienia obowiązującego planu pozostają w sprzeczności z postanowieniami przywoływanego wyżej art. 72 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska i dlatego muszą zostać zmienione.
Skarżący podkreślili również, że mają interes prawny w skarżeniu bezczynności w zakresie podjęcia uchwały o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego źródłem jest zawarta notarialnie umowa dzierżawy działki nr "[...]" obręb A, z której wynika, że podstawowym celem jej zawarcia jest eksploatacja znajdujących się na niej i udokumentowanych złóż kopalin, która aktualnie z uwagi na sprzeczność z obowiązującym planem nie jest możliwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Organ podniósł, że inicjatywa dotycząca sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do rady gminy lub wójta. Ustawodawca nie przewidział możliwości inicjowania postępowania w sprawie sporządzenia czy zmiany planu miejscowego przez osoby trzecie.
W związku z powyższym nie można twierdzić, że Rada Gminy pozostawała w bezczynności. Wniosek skarżących z 29 maja 2019 r. był przedmiotem rozważań Rady Gminy. Jednakże co warto podkreślić, Rada Gminy nie jest takim wnioskiem związana. Z załączonych dla Sądu akt sprawy jednoznacznie wynika, że Rada Gminy czy sama Gmina udzielała zawsze odpowiedzi skarżącym i wyjaśniała powody nie podjęcia decyzji o zmianie lub wskazywała potencjalny termin zajęcia stanowiska w tej sprawie. Wyjaśniono również, że powstanie kopalni kruszywa jest dla lokalnej społeczności tematem wzbudzającym emocje i dlatego wymaga podjęcia dalszych wyjaśnień i rozmów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. odwołują się do art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. oraz do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z powołanych przepisów wynika, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w innych przypadkach działania organów administracji poddanych kontroli sądów administracyjnych, np. podejmowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów o charakterze prawa miejscowego albo pozbawionych tego charakteru, ale będących z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach może być poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako: u.s.g.), w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/19, dostępny w CBOSA).
W sprawach tych sąd administracyjny, jak wynika z art. 101a ust. 2 u.s.g. może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. W związku z tym, jak się przyjmuje w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14, dostępny w CBOSA), w tego rodzaju sprawach udział biorą nie tylko skarżący oraz organ samorządu terytorialnego, ale także organ nadzoru nad działalnością gminną.
Powyższe oznacza, że sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie miał podstaw do ewentualnego stwierdzenia bezczynności organu gminy z jednoczesnym zobowiązaniem tego organu do usunięcia stanu bezczynności. W przypadku natomiast ustalenia, że organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, sąd może nakazać organowi nadzoru (w niniejszej sprawie Wojewoda) wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.
Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r., 1064, dalej jako: p.g.g.) udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Stosownie natomiast do treści art. 96 ust. 1 p.g.g. Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze:
- 1) po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 albo
- 2) w terminie 6 miesięcy od upływu terminu, o którym mowa w art. 95 ust. 3.
Wyjaśnić trzeba, że regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga istnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyraz samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; t.j. Dz.U. z 2020, poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.). Chodzi tu o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu.
Z art. 95 ust. 1 p.g.g. nie wynika obowiązek sporządzenia planu lub zmiany planu. Wynika z niego natomiast to, że gdy zostanie udokumentowane złoże kopaliny, to należy je ujawnić (uwzględnić) w celu jego ochrony w studiach, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego złoża, gdy taki plan jest sporządzany lub zmieniany.
Przyjąć trzeba, że dwuletni termin na wprowadzenie obszaru udokumentowanego złoża kopaliny istnieje wyłącznie w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z art. 95 ust. 2 p.g.g. Z w/w art. 95 ust. 2 wynika obowiązek formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej). Nie ulega wątpliwości, że uchwalając miejscowy plan organ związany jest zapisami studium. Z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie można wywieść obowiązku organu dostosowania planu do zmienionego studium po tym, jak już plan został uchwalony. Innymi słowy uchwalenie zmian do studium jest elementem procedury planistycznej zmierzającej do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że na organie gminy ciąży obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić należy, że wiążący charakter ustaleń studium polega na tym, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być zgodna z ustaleniami studium, w przeciwnym razie może dojść do stwierdzenia przez organ nadzoru lub sąd administracyjny nieważności postanowień planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn.. akt II OSK 2130/18, orzeczenie dostępne w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wywiedzenia obowiązku sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie także zobowiązania organu stanowiącego gminy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 95 i 96 p.g.g. ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zarówno kształtowanie, jak i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy, dlatego ustawodawca nie wprowadza systemu sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku.
Zdaniem Sądu powyższej oceny nie zmieniają zapisy art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), które stanowią, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Nie można w oparciu o tę normę wywieść obowiązku gminy do podjęcia w określonym terminie działań mających na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwala ona jedynie na przyjęcie, że złoża te mają zostać uwzględnione, jeżeli gmina sporządza plan miejscowy lub go zmienia. Ostatnio przywołany przepis nie jest natomiast przepisem, o którym mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. nakładającym na gminę obowiązek sporządzenia planu, ewentualnie jego zmiany.
W konsekwencji brak jest także podstaw do ewentualnego nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.