Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: organ I instancji) wydał decyzję administracyjną, którą zobowiązał T. Z., właściciela budynku gospodarczego w miejscowości A, do wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej polegających na:
- 1. Wykonaniu instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla strefy pożarowej zaliczonej do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, znajdującej się w budynku gospodarczym z adaptowanymi pokojami gościnnymi.
- 2. Wyposażeniu strefy pożarowej zaliczonej do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, znajdującej się w budynku gospodarczym z adaptowanymi pokojami gościnnymi, w hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm, w sposób zapewniający ochronę całej powierzchni strefy pożarowej ww. instalacją. Obowiązek zrealizować w oparciu o projekt uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej.
- 3. Zapewnieniu przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla budynku gospodarczego z adaptowanymi pokojami gościnnymi, poprzez wykonanie punktu czerpania wody, umożliwiającego pobór wody z głębokości nie większej niż 4 m, licząc między lustrem wody, a poziomem stanowiska wody wyposażonego w studzienkę ssawną lub inne urządzenie (zabezpieczone przed zamulaniem i zamarzaniem) umożliwiające pobór wody. Punkt czerpania wody wykonać na jeziorze A, a stanowisko czerpania wody wraz z dojazdem zrealizować w oparciu o projekt uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej.
W punkcie 1 termin wykonania obowiązku zakreślony został na dzień 30 grudnia 2015 r., w dwóch pozostałych punktach na dzień 30 czerwca 2016 r.
Od powyższej decyzji odwołał się T. Z. zarzucając:
- 1. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, który miał wpływ na jej treść poprzez uznanie, że: wielkość przedmiotowego budynku wynosi 297,14 m2, podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym dokładna jego wielkość to 287,63 m2; piętro budynku wynosi 1665m3, co skutkuje koniecznością przyjęcia, iż pokoje mają 5,6 m wysokości, podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym ich wysokość to 2,6 m; kubatura budynku brutto wynosi co najmniej 2844,8 m3, podczas gdy faktyczna kubatura wynosi 2257,34 m3.
- 2. Błędną interpretację przepisów prawa, tj. obrazę: § 6 ust. 1 i 8 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz naruszenie art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. 2013, poz. 1635 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy budynek nie jest jednostką osadniczą.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że budynek gospodarczy nie posiada uchybień powodujących zagrożenie przeciwpożarowe.
Decyzją z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany w treści opisowej nie zawiera parametrów budynku dotyczących powierzchni, kubatury oraz wysokości, powierzchnię określono jedynie w części rysunkowej. Projekt nie przewidywał podziału budynku na strefy pożarowe, dlatego też budynek gospodarczy z pokojami gościnnymi na I piętrze stanowi jedną strefę pożarową. Powierzchnia strefy pożarowej, zgodnie przepisem § 226 ust. 1 oraz § 3 pkt 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi sumę dwóch kondygnacji i wynosi 590,9 m2. Z ustaleń organu l instancji dotyczących kubatury budynku oraz z informacji strony zawartych w odwołaniu wynika, iż kubatura budynku jest większa niż 1000 m3. Zgodnie z przepisami § 6 ust. 8 pkt 1 w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, instrukcja bezpieczeństwa pożarowego nie jest wymagana dla obiektów lub ich części, jeżeli nie występuje w nich strefa zagrożenia wybuchem, a ponadto kubatura brutto budynku lub jego część stanowiąca odrębną strefę pożarową, nie przekracza 1000 m3.
Przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów mają charakter samoistny. Dotyczą zatem wszystkich budynków istniejących, niezależnie od zgodności wykonania z przepisami obowiązującymi przy ich wznoszeniu. Strefa pożarowa budynku z pokojami gościnnymi posiada powierzchnię przekraczającą 200 m2, a funkcja obiektu nie uległa zmianie, dlatego organ kontrolujący miał podstawy do powołania się na aktualnie obowiązujący przepis kwalifikacyjny dotyczący kategorii zagrożenia ludzi.
W skardze wywiedzionej do Sądu na powyższą decyzję T. Z. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania.
Skarżący przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając nadto naruszenie:
- - § 330 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez oparcie decyzji o przepis art. 226 ust. 1 oraz § 3 pkt. 23 powyższego rozporządzenia, podczas gdy zgodnie § 330 pkt. 1 przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;
- - § 44 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w sytuacji gdy ww. rozporządzenie nie nakłada na właściciela obowiązków, których domaga się organ w decyzji, albowiem w stosunku do obiektów wzniesionych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wymagania określone w § 19 ust. 1 obowiązują przy przebudowie i rozbudowie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, a także przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania obiektu;
- - art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez nie dokonanie pomiarów rozmiarów nieruchomości skarżącego i przez to nie ustalenie jej rzeczywistych rozmiarów, a następnie wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwe pomiary, co miało wpływ na treść decyzji oraz art. 85 § 1 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, poprzez nie dokonanie pomiarów i oparcie decyzji o niewłaściwe pomiary, co miało wpływ na treść decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016r. w sprawie II SA/Ol 1361/15 skargę T. Z. oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że bezsporne ustalenia przeprowadzone w toku postępowania wyjaśniającego dały podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi. Budynek powinien spełniać wymagania bezpieczeństwa pożarowego określone m. in. w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – zatytułowanym "Bezpieczeństwo pożarowe". Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie nie tylko do budynków nowoprojektowanych, ale także do powstałych przed dniem jego wejścia w życie. Kontrolowany w sprawie budynek jest obiektem spełniającym warunki do obligatoryjnego wprowadzenia instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, którego spod tego obowiązku nie wyłącza przepis § 6 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, albowiem kubatura wskazanego budynku przekracza 1000 m3, co jest w sprawie najistotniejsze.
Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez T. Zakrzewskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r. w sprawie II OSK 1014/16 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W motywach uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na to, że w stopniu dostatecznym nie została wyjaśniona i omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia dotycząca kubatury budynku oraz uznania za jedną strefę pożarową budynku gospodarczego z pokojami gościnnymi na I piętrze. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał także poddanie kontroli sądowej zagadnienia kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu przed organem administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej: ustawa p.p.s.a.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Nadto na podstawie art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ślad za stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej spawie, przedstawić i podzielić należy pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r. w sprawie II OSK 1628/08 (OSP z 2011/2/23), że niezapewnienie wszystkim stronom prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym może zostać w skuteczny sposób podniesione przez podmiot, który został pominięty przez organ w prowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała jednak sytuacja specyficzna wynikająca z tego, że obowiązki wynikające z wydanej decyzji nałożone zostały tylko na jednego ze współwłaścicieli budynku. Sąd II instancji wskazał na trafność zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, że krzywdzącym dla skarżącego było nałożenie tylko na niego wszystkich obowiązków wynikających o ochrony przeciwpożarowej.
Na rozprawie w Sądzie w dniu 28 lutego 2017 r. skarżący potwierdził, że współwłaścicielką przedmiotowego budynku jest również jego żona T. W tej sytuacji w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, błędem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, było jego prowadzenie tylko wobec jednego ze współwłaścicieli i zobowiązanie tylko jednego z nich do wykonania określonych obowiązków.
Raz jeszcze za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że jest to rozstrzygnięcie krzywdzące jednego ze współwłaścicieli i mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego też w ocenie Sądu rozstrzygającego sprawę na obecnym etapie już tylko z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.
Nie jest to jednak jedyne uchybienie jakiego dopuściły się organy prowadzące postępowanie w sprawie. Przypomnieć należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej powoływanej jako k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też załatwianie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony.
Przedstawione wyżej zasady zostały naruszone przez organy administracji, gdyż postępowanie w sprawie ograniczono do uzyskania projektu budowlanego oraz przeprowadzenia szczątkowych oględzin, z których protokół jest w dużym stopniu nieczytelny. W zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji brak jest informacji na podstawie jakich pomiarów obliczona została powierzchnia budynku i jego kubatura. W przypadku tych obliczeń nie można wysnuwać twierdzeń o zgodności między skarżącym, a organem ponieważ skarżący praktycznie przez cały tok postępowania neguje rzetelność dokonanych obliczeń przez organy administracji. Nie powinno się dokonywać obliczeń powierzchni budynku i jego kubatury bez pomiaru tych wielkości dokonanych, w trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania, natomiast w ewentualnej decyzji powinny być precyzyjnie określone dane na podstawie, których można było określić powierzchnię i kubaturę budynku.
Należy zauważyć, że na powyższe uchybienie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując niniejszą sprawę po raz pierwszy w styczniu 2016 r., kiedy stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie omawia zarzutów dotyczących trafności pomiarów. Wówczas Sąd uznał, że uchybienie to pozwala na rozpoznanie sprawy co jej istoty, Sąd rozstrzygający sprawę po uchyleniu wyroku z 28 stycznia 2016 r. nie podziela tego stanowiska i raz jeszcze wskazuje, że obliczenia powinny być dokonane na podstawie precyzyjnych pomiarów.
W bardzo podobny sposób przedstawia się kwestia dotycząca tego czy przedmiotowy budynek można zaliczyć do jednej strefy pożarowej (co przyjmują organy w decyzjach), czy też powinny to być dwie strefy pożarowe w budynku (co podnosi skarżący), który na parterze jest budynkiem gospodarczym, natomiast na pierwszym piętrze znajdują się pokoje gościnne.
Organ pierwszej instancji do powyższej kwestii się nie odniósł się w ogóle, organ odwoławczy zajął w tej kwestii stanowisko, ale jak się wydaje w stopniu niewystarczającym. W sprawie nie budzi wątpliwości to na co wskazuje organ odwoławczy tj., że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) mają charakter samoistny i stosuje się je do wszystkich budynków istniejących, niezależnie od zgodności z przepisami obowiązującymi przy ich wznoszeniu. Organ odwoławczy, przyjmując, że istnieje w budynku jedna strefa pożarowa powołał się na przeprowadzoną kontrolę, która z uwagi na lakoniczność sporządzonego protokołu nie może być uznana za wiarygodną. Nie jest wystarczające również powoływanie się na projekt budowlanych, od którego mogły zaistnieć odstępstwa.
Organ administracji zgodnie z przedstawionymi wcześniej zasadami postępowania administracyjnego, jeżeli nie podzieli twierdzeń skarżącego, co do ilości stref zagrożenia pożarowego w przedmiotowym budynku, powinien w uzasadnieniu decyzji starać się w sposób jasny i przejrzysty wyjaśnić swoje stanowisko w taki sposób żeby było ono zrozumiałe dla każdego, a nie tylko dla osób posiadających wiedzę w danej dziedzinie.
W punkcie 3 decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącego wykonania na jeziorze A punktu czerpania wody. Z pisma Burmistrza z marca 2016r. (k. - 70 akt), złożonego w trakcie postępowania kasacyjnego, wynika, że w miejscowości Marózek znajduje się od wielu lat punk poboru wody. Punkt poboru stanowi jezioro znajdujące się na działce "[...]", do którego dojazd zapewniony jest przez działkę nr "[...]". Skarżący w trakcie rozprawy stwierdził, że droga pożarowa jest w linii prostej 200 metrów od jego budynku.
Powyższa okoliczność być może pozostawać będzie bez znaczenia dla sprawy, jednak gdyby organy ponownie uznały na podstawie dokładnych ustaleń, że istnieje obowiązek zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla budynku gospodarczego z adaptowanymi pokojami gościnnymi to zobowiązane są do uwzględnienia okoliczności wynikającej z pisma Burmistrza i jej rozważenia.
W okolicznościach niniejszej sprawy i braków postępowania administracyjnego rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza sposobu rozstrzygnięcia ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, po prostu nie pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy. Rzeczą pewną jest natomiast, że w prowadzonym ponownie postępowaniu uczestniczyć powinien nie tylko skarżący, ale wszyscy współwłaściciele przedmiotowego budynku. Również ewentualna decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania skierowana powinna być nie tylko do skarżącego, ale do wszystkich stron tego postępowania (współwłaścicieli budynku).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c p.p.s.a w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.