Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018r. poz. 121 ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zezwolił "[...]" S.A. z siedzibą w G. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" miasta O. numerami działek "[...]" o pow. 0,5784 ha i "[...]" o pow. 0,8087 ha, stanowiącej własność "[...]" Sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 k V relacji O. – N." i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzją z dnia "[...]" Starosta wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości gruntowej poprzez zezwolenie "[...]" S.A. na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Wskazano, że projektowana inwestycja przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej relacji O. – N. stanowi realizację celów publicznych, wskazanych w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ponadto przedmiotowa inwestycja związana jest z realizacją "Planu rozwoju przedsiębiorstwa "[...]" S.A. w zakresie obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2017-2022, uzgodnionego z Prezesem Regulacji Energetyki, zaś planowany termin realizacji inwestycji, tj. uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, przypada na przełom lat 2018 i 2019. Konsekwencją opóźnienia realizacji niniejszej inwestycji będzie znaczne podniesienie jej ostatecznego kosztu, co w znaczący sposób godzić będzie w ekonomiczny interes inwestora, a ponadto podniesienie kosztu realizacji inwestycji może grozić jej niezrealizowaniem. W przedstawionej sytuacji organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka "[...]" podnosząc, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe działki położone są w obszarze funkcjonalnym P-1, czyli tereny zabudowy przemysłowo-składowej, a zapisy planu dla tego terenu ani w części tekstowej, ani graficznej nie zawierają ustaleń dotyczących lokalizacji linii energetycznej 110 kV. O zgodności zaplanowanej inwestycji, polegającej na jej przebudowie, z ustaleniami planu miejscowego nie stanowi również okoliczność, że napowietrzna linia już istniała w momencie uchwalania planu miejscowego.
Z kolei ideogram sieci energetycznych, stanowiący Załącznik nr 4 do planu miejscowego, nie stanowi ustalenia planu miejscowego dla terenu P-1, w ramach którego leżą przedmiotowe działki, gdyż zgodnie z § 14 uchwały ideogram zawiera ustalenia w zakresie zasilenia nowej zabudowy w energię elektryczną. Podniesiono ponadto, że Spółka "[...]" wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n. w celu uniknięcia konieczności uregulowania odpłatności za ustanowienie służebności przesyłu.
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z dnia "[...]" uchylono decyzję organu I instancji z dnia "[...]" wydaną w trybie art. 124 u.g.n., ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność odwołujące się Spółki poprzez zezwolenie "[...]" na założenie i przeprowadzenie przez tą nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji O. – N." i odmówiono ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowych działek. Wskazano, iż subsydiarny charakter decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości, zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu prawa do nieruchomości oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu.
W ocenie organu brak było podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i dlatego należało uznać, że brak było również podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie I instancji uznając, że postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka "[...]" podnosząc zarzut naruszenia:
- 1. art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że wydanie przez Starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nastąpiło bez spełnienia warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość, co skutkowało uchyleniem decyzji Starosty.
- 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonanie pełnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowe dokonanie tych czynności doprowadziłoby organ do właściwego rozstrzygnięcia w postaci utrzymania w mocy decyzji Starosty.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji, wskazując jako rozstrzygnięcie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt ścisłego powiązania pomiędzy decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości z decyzją o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Mając na uwadze zarzuty podniesione w stosunku do decyzji uchylającej decyzję Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości podano, że decyzja ta została uchylona bez wystąpienia ku temu przesłanek, a co za tym idzie także uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania wyłącznie wobec wyeliminowania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości z obrotu prawnego, stanowi również nieprawidłowe rozstrzygnięcie.
W ocenie strony skarżącej utrzymanie w mocy decyzji Starosty było zasadne z uwagi na spełnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji, wskazanych w art. 108 k.p.a. Podniesiono, iż planowana inwestycja, kwalifikująca się jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, ma służyć interesowi społecznemu, pojmowanemu w doktrynie jako interes większej grupy ludności. Brak niezwłocznej realizacji niniejszej inwestycji może zostać uznany za naruszenie interesu społecznego. Ponadto zły stan techniczny linii, wynikający z ponad czterdziestoletniego okresu eksploatacji oraz faktu poddawania w tym czasie linii jedynie drobnym pracom konserwacyjno-remontowym, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa właścicieli nieruchomości, przez które przebiega. Spełniony został w tym przypadku warunek w postaci wyjątkowo ważnego interesu strony, którym jest terminowość realizacji inwestycji (poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych), a planowany termin realizacji inwestycji przy pierwotnych założeniach przypadał na przełom 2018 i 2019 roku.
Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że na nią - jako na operatora systemu dystrybucyjnego - zostały nałożone obowiązki w postaci m.in. efektywnego prowadzenia ruchu sieciowego, dokonywania eksploatacji, konserwacji i remontów sieci dystrybucyjnej w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego oraz rozbudowy sieci dystrybucyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust.
1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Stosownie zaś do art. 108 § 1 zd. pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
Z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika zatem, że postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Ponadto wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzależnione zostało od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przy czym znaczenie ma tylko fakt samego wydania tej decyzji, nie zaś jej ostateczność czy wykonalność, skuteczność czy prawidłowość (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016r. sygn. akt I OSK 2418/16 i z dnia 16 marca 2016r. sygn. akt I OSK 1990/15, dostępne w Internecie). Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n., ma bowiem charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016r., I OSK 1990/15).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył jego postępowanie uznając, że skoro została uchylona decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, to należało także uchylić decyzję o zezwoleniu na natychmiastowe wejście na nieruchomość. Zważyć jednak należy, że wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 kwietnia 2019r. (sygn. akt II SA/Ol 128/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody, którą organ ten uchylił decyzję Starosty i odmówił wydania zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości. Wprawdzie wyrok ten nie jest prawomocny, ale z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości musiało skutkować także uchyleniem decyzji w niniejszej sprawie. Skoro bowiem decyzja Wojewody nie wywołuje skutków prawnych, to brak jest podstaw do uznania, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości.
Przy czym organowi odwoławczemu należy wyjaśnić, że niezasadne było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek strony skarżącej o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie został cofnięty. Natomiast okoliczność, że nie jest spełniona jedna z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji, nie oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem jest bezprzedmiotowe, a jedynie że brak jest podstaw do wydania decyzji zgodniej z wnioskiem. Z kolei stronie skarżącej należy wskazać, że skoro organ odwoławczy ograniczył się do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania wyłącznie z powodu braku decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, nie odnosząc się do kwestii spełnienia innych przesłanek określonych w powołanym przepisie, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie także nie może tej kwestii rozstrzygnąć. Rolą sadu administracyjnego jest bowiem kontrola zaskarżonego aktu, a takiej nie może dokonać, skoro merytorycznego rozstrzygnięcia nie podjął jeszcze organ administracji.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).