Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał K. P. rozbiórkę samowolnie postawionej w obrębie działki nr "[...]" (przed budynkiem mieszkalno - usługowym od strony drogi wojewódzkiej) w miejscowości S., gmina R., wiaty trwale związanej z gruntem, konstrukcji stalowej (szkielet), krytej plandeką, służącej działalności handlowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w roku 2007-2008 na dz. nr "[...]" ustawiono wiatę o wym. 5,20m x 4,60m i wys. 2,60 m z dachem wielospadowym, konstrukcji stalowej na 2 słupach. Słupy wbite w ziemię. W toku oględzin K. P. oświadczyła, że wiata powstała 6 -7 lat temu, następnie wskazała, że w roku 1994, bez wymaganego zgłoszenia.
Biorąc pod uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania terenu dopuszcza na terenie, na którym znajduje się działka nr "[...]", jedynie zadaszenia nietrwałe - markizy w pasie szerokości do 3 m, stwierdzonej samowoli – w ocenie organu - nie da się zalegalizować, zatem zasadnym było nakazanie rozbiórki wiaty.
Od decyzji powyższej odwołanie złożyła K. P., wskazując, że organ błędnie zakwalifikował przekrycie namiotowe jako wiatę. Podkreśliła, że w/w przekrycie namiotowe posiada słupki, ale nie posiada dachu w rozumieniu wiedzy i sztuki budowlanej. Zdaniem odwołującej trudno potraktować przekrycie materiałowe w postaci brezentu lub innych tego rodzaju materiałów za dach. Odwołująca się podkreśliła, że przekrycie na przestrzeni lat ulegało ciągłym modyfikacjom i ulepszeniom ze względów funkcjonalnych i estetycznych. Zaznaczyła również, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że wbicie słupka w ziemię jest trwałym związaniem z gruntem. Podkreśliła też, iż twierdzenie, że namiot nie istniał w 1994 r. ponieważ na działkach sąsiednich prowadzone było postępowanie w roku 2000, a na dz. nr "[...]" nie, jest błędne, gdyż stanowić może jedynie o tym, że nie było prowadzone postępowanie.
Decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29 ust. 1 i 2, art. 29a oraz art.
30. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Organ odwoławczy przyznał, że nie ma legalnej definicji pojęcia "wiata" i przytoczył definicję wiaty zawartą m.in. w "lIustrowanym Leksykonie Architektoniczno-Budowlanym" (wyd. Arkady 2008,
s. 376), zgodnie z którą wiata jest to dach wsparty na słupach, wolno stojący, czasem uzupełniony fragmentami ścian pomiędzy słupami (np. daszek na przystankach autobusowych i tramwajowych, przekrycie peronu kolejowego). WINB stwierdził, że dla zakwalifikowania określonej konstrukcji jako wiaty nie ma znaczenia materiał użyty do pokrycia dachu ani fakt czy konstrukcja jest rozbieralna. Charakterystycznym elementem wiaty jest bowiem brak ścian lub ich liczba ograniczona do maksymalnie trzech. Indywidualnie też badana jest funkcja konstrukcji, jej wielkość i sposób związania z gruntem. Oceniając przedmiotową konstrukcję, w szczególności rozmiar pokrycia (24 m²), trwały sposób związania z gruntem oraz funkcję, jaką ona pełni, organ odwoławczy podzielił kwalifikację dokonaną przez organ pierwszej instancji. Zauważył, że bez znaczenia jest rodzaj materiału, z którego wykonane zostało zadaszenie, gdyż istotne jest, że chroni ono przed słońcem i opadami. Odnosząc się do kwestii związania z gruntem, podkreślił, że trwały sposób związania to taki, dzięki któremu konstrukcja ma szanse oprzeć się niekorzystnym warunkom atmosferycznym. Sporna wiata jest stabilna, a dwa słupy, na których jest wsparta, zagłębione zostały w gruncie w sposób uniemożliwiający przewrócenie się.
Organ odwoławczy nie dał ponadto wiary oświadczeniu inwestora dotyczącego powstawania przedmiotowej wiaty w 1994 r. Zauważył, że w sąsiedztwie działki, na której znajduje się sporna wiata, organ pierwszej instancji prowadził w 2000 r. postępowania administracyjne w stosunku do obiektów zlokalizowanych na działkach nr "[...]" (postępowanie umorzono) oraz nr "[...]" (wydano nakaz rozbiórki). Ponieważ te działki leżą w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, tak duża konstrukcja zostałaby zauważona. Z tych też względów organ przyjął, że gdyby sporna wiata istniała wówczas, to organ z całą pewnością prowadziłby również w stosunku do niej postępowanie, tym bardziej, że postępowania te dotyczyły obiektów tego samego typu lub bardzo podobnych. Stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji zastosował prawidłową procedurę określoną w art. 49b Prawa budowlanego i zasadnie pominął nakładanie na inwestora obowiązków zmierzających do legalizacji.
W sytuacji gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania zakazuje lokalizacji tego typu obiektów, nakładanie obowiązków określonych w art. 49b ust. 2 stanowiłoby nieuzasadnione przedłużanie postępowania i naraziłoby inwestora na niepotrzebne koszty związane z wykonaniem dokumentacji.
W złożonej skardze, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 3 lipca 2015 r. K. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że stosując przepisy Prawa budowlanego organ objął nimi rzeczy, których te przepisy nie dotyczą.
Podniosła, że od 1994 roku na działce nr "[...]" prowadzi działalność handlową. Stanowisko handlowe skarżącej było zabezpieczone przekryciem namiotowym chroniącym przed opadami atmosferycznymi, które na przestrzeni lat zmieniało się pod względem materiałowym, miało lepszy materiał, lepsze i trwalsze słupki, zapewniające bezpieczeństwo klientom i skarżącej. Z zaskarżonych decyzji skarżąca dowiedziała się, że postawiła wiatę. Obiekt, który zdaniem inspektorów powiatowych i wojewódzkich podlega Prawu budowlanemu, zdaniem skarżącej temu prawu nie podlega, nie ma bowiem odpowiednich zapisów w Prawie budowlanym. Inspektorzy uciekają się do potocznych określeń stosowanych w wykładni językowej. Skarżąca argumentowała, że za podstawę prawną używają leksykonów i definicji zawartej Wikipedii. Skarżąca zarzuciła, że tego typu opracowania nie mogą stanowić podstawy do wydawanych decyzji przez organy zobowiązane do stosowania prawa.
Autor leksykonu może bowiem w sposób subiektywny dokonywać oceny opisywanego przez siebie obiektu czy zdarzenia. Podobnie autor zapisów w internetowej Wikipedii, którym może być każdy, może dokonywać zapisów odzwierciedlających swoje subiektywne wrażenia czy wiedzę na ten temat. Co więcej zapisy tam zawarte podlegają edycji, które powodować mogą zmiany zapisów tam zawartych. Skarżąca w związku z powyższym zadała pytanie, czy taka podstawa prawna może być stosowana w postępowaniu administracyjnym?
Skarżąca argumentowała dalej, że nie jest osobą młodą, dorabia do lichej emerytury z trudem wypracowanej przez lata. Pozbawienie jej możliwości dorabiana postawi ją w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Uprzejmość osób trzecich pozwala skarżącej na przedłożenie Sądowi w takiej formie skargi. Skarżąca podniosła, że liczy na zrozumienie jej sytuacji. Wskazała także, iż należy wziąć pod uwagę okoliczność, że w chwili uchwalania zapisów miejscowego planu nie liczono się ze zdaniem skarżącej, a dotyczyły one działki skarżącej. Dzisiaj wykorzystuje się te zapisy planu aby uniemożliwić skarżącej dalsze funkcjonowanie, wykorzystując do tego definicję "wiaty" nieuregulowaną w przepisach prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Do pisma procesowego z dnia 3 lipca 2015 r. skarżąca dołączyła oświadczenia dziesięciu osób, które wskazały, że K. P. prowadzi sprzedaż pamiątek w punkcie handlowym w S. od 1994 r. na działce nr "[...]". Sprzedaż zawsze była prowadzona pod zadaszeniem namiotowym o powierzchni ok. 25 m ².
Na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. pełnomocnik organu przedłożył akta administracyjne dotyczące rozbiórki wiat na działkach nr "[...]" i "[...]", na okoliczność prowadzonych na tych działkach postępowań w 2000 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r., poz.1647).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność wydania nakazu rozbiórki budowli wykonanej na działce nr "[...]" w miejscowości S., gmina R., o konstrukcji stalowej (szkielet), na dwóch słupach, z dachem wielospadowym, krytym plandeką, o wymiarach 5,20 m x 4,60 m i wysokości 2,60 m, służącej skarżącej do prowadzenia działalności handlowej. Nakaz ten wydano na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Należy podzielić ocenę organów nadzoru budowlanego, że wzniesienie przedmiotowej konstrukcji wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
W ustawie Prawo budowlane nie ma legalnej definicji wiaty. Należy podzielić pogląd organu odwoławczego, wywiedziony ze słownikowej definicji pojęcia "wiata", że charakterystycznymi elementami wiaty są brak ścian lub ich liczba ograniczona do maksymalnie trzech, natomiast bez znaczenia jest rodzaj materiału użytego do pokrycia dachu, funkcja konstrukcji, jej wielkość, sposób związania z gruntem oraz możliwość jej częściowego demontażu.
Należy również podzielić stanowisko organów obu instancji, że sporny obiekt powstał w 2007-2008 r., a nie w 1994 r. Skarżąca wprawdzie podała, że sporna wiata została wybudowana w 1994 r. na działce nr "[...]" i poddawana była jedynie na przestrzeni lat (z uwagi na zużycie materiału) robotom remontowym (protokół z dnia 10 lipca 2014 r., karta 23 akt adm.). Niemniej jednak w czasie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 16 maja 2014 r. (karta 13 akt adm.) skarżąca oświadczyła, że sporna wiata powstała 6 - 7 lat temu, a więc w roku 2007 - 2008. W ocenie Sądu właśnie w tym okresie sporna wiata została posadowiona. Przemawia za tym pierwsze oświadczenie złożone przez skarżącą do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 16 maja 2014 r., gdzie skarżąca była w stanie podać wykonanie wiaty w przybliżonym okresie. Oceny tej nie mogą zmienić oświadczenia osób wskazanych przez skarżącą, które zostały załączone do pisma procesowego z dnia 3 lipca 2015 r. Dziwnym jest bowiem, że wszystkie wskazane osoby pamiętają, że dokładnie w 1994 r., a więc blisko 21 lat temu skarżąca zaczęła prowadzić działalność gospodarczą i działalność ta była zawsze prowadzona pod zadaszeniem namiotowym o powierzchni ok. 25 m².
W tych okolicznościach trudno podważyć twierdzenia organów, które wskazują, że gdyby w 2000 r. wiata skarżącej rzeczywiście znajdowałaby się na działce nr "[...]" to w trakcie postępowań dotyczących działek nr "[...]" i "[...]" (znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej działki) prowadzonych w 2000 roku organ I instancji zauważyłby tak dużą konstrukcję i wszczął postępowanie dotyczące rozbiórki tejże wiaty, która według twierdzeń skarżącej winna znajdować się już w 2000 roku na jej działce.
Wobec powyższego, skoro wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego zgłoszenia, lecz w stanie faktycznym sprawy nie zostało nim poprzedzone, to prawidłowo prowadzono w sprawie postępowanie w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo również nakazały skarżącym dokonanie rozbiórki spornego obiektu budowlanego w związku z brakiem możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.
W § 310 pkt 5 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 21 maja 2009 r. ustalono zagospodarowanie terenu od strony drogi KDZ.9 w postaci ciągu pieszego z zielenią towarzyszącą i elementami małej architektury, wzdłuż zespołu obiektów handlowych. Zgodnie zaś z § 310 pkt 11 na terenie od strony drogi KDZ.9 zezwolono na lokalizację tylko zadaszeń nietrwałych (markiz) wysuniętych o nie więcej niż 3,0 m przed lico istniejących budynków. W § 4 pkt 30 Planu zdefiniowano, że "elementy małej architektury" to obiekty i urządzenia terenowe związane z funkcją rekreacyjną, estetyczną, informacyjną i porządkową, a w szczególności: ławki, ławy, stoły, huśtawki, drabinki, piaskownice, pergole, trejaże, wiaty, zadaszenia, posągi, rzeźby, fontanny, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, krzyże, kapliczki, figury, śmietniki, oświetlenie, tablice informacyjne, stojaki na rowery.
Jak wynika z cytowanego przepisu "elementy małej architektury" są obiektami związanymi wyłącznie z funkcją rekreacyjną, estetyczną, informacyjną i porządkową. Wiata skarżących służy zaś działalności handlowej. W tej sytuacji nie można powiedzieć, że mieści się ona w pojęciu "elementów małej architektury", które mogą być lokalizowane w ciągu pieszym od strony drogi KDZ.9. Bezsprzecznie nie jest też markizą, o której mowa w pkt. 11 § 310 planu miejscowego.
Wyjaśnić należy, że w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Z brzmienia art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, że organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualne, obowiązujące w dniu orzekania przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Ocena ta dotyczy także przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest zatem, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji (zob. np. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).
Skoro wiata znajduje się na terenie, na którym obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek ocenić zgodność wybudowanego obiektu z ustaleniami tego planu, co wymagało potwierdzenia zaświadczeniem o zgodności budowy z planem miejscowym. Burmistrz R. w piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. stwierdził natomiast, że § 310 pkt 5 i pkt 11 w zw. z § 4 pkt 30 planu miejscowego wykluczają posadowienie wiat i zadaszeń poza pasem szerokości nie więcej niż 3 m od lica budynków, na którym dopuszcza się zadaszenia nietrwale w postaci markiz. Stwierdzenia te potwierdza lektura opisanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając zaś na uwadze, że zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo organ administracji uznał, że niemożliwe jest zalegalizowanie tego obiektu i podlega on rozbiórce.
Z uwagi na treść cytowanego wyżej art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia przyczyna, dla której skarżąca wybudowała przedmiotową wiatę.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego rozpoznające niniejszą sprawę trafnie uznały, że usytuowana przez skarżącą wiata wymagała uprzedniego zgłoszenia, a w związku z niemożliwością legalizacji samowoli budowlanej, prawidłowo, stosownie do art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazały dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ppsa, skargę należało oddalić.