Uzasadnienie
W dniu 7 sierpnia 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A wpłynął wniosek A. K. (skarżący) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. K..
Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Burmistrz A Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji) odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca ma przyznany zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, a ponadto nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Od decyzji powyższej skarżący wniósł odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" rozstrzygnęło uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką,
- - od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., w wysokości 1 830,00 zł miesięcznie,
- - od dnia 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1 971 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 r. na stałe w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że nieuprawnione jest stanowisko organu pierwszej instancji, że powstanie niepełnosprawności K. K. po okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b pkt 1) ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na negatywnej ocenie prawnej w sposób wystarczający przeprowadził postępowania dowodowe, a ustalony stan faktyczny pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Z akt sprawy wynika, że K. K. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności z "[...]" wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności.
Z ustaleń organu pierwszej instancji, w tym wywiadu, wynika, że skarżący faktycznie w sposób ciągły i bezpośredni sprawuje opiekę nad matką. Pomaga jej we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Ustalenia wywiadu środowiskowego potwierdzają sprawowanie właściwej opieki nad matką.
Kolegium wskazało dalej, że z akt sprawy wynika wprawdzie, że na podstawie decyzji z "[...]" skarżący uprawniony był do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad matką, przyznanego na okres od 1 lipca 2013 r. na stałe. Jednocześnie na podstawie decyzji z "[...]" organ I instancji uchylił, za zgodą strony, ostateczną decyzję z "[...]", zmienioną decyzji z "[...]" W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na to, że do 31 października 2020 r. zasiłek dla opiekuna był wypłacany, a wypłata świadczenia za miesiąc październik 2020 r. nastąpiła w dniu 29 października 2020 r., należało uchylić zasiłek dla opiekuna od dnia 1 listopada 2020 r.
W ocenie Kolegium wyrażonej w zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 w/w ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika iż skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką 7 sierpnia 2020 r. Przy czym jak zostało wskazane powyżej, do 31 października 2020 r. stronie był wypłacany zasiłek dla opiekuna, a decyzja przyznająca prawo do zasiłku dla opiekuna została uchylona od 1 listopada 2020 r. Dlatego też przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest na okres od 1 listopada 2020 r.
Natomiast data końcowa przyznanego stronie świadczenia wynika z treści art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na stałe, świadczenie pielęgnacyjne przyznano na stałe.
Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie, w zakresie nieprzyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce,
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżący taki wniosek zawarł w skardze, a organ przychylił się do niego w odpowiedzi na skargę.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 sierpnia 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od 1 listopada 2020 r., gdyż do końca października 2020 r. miał on przyznany zasiłek dla opiekuna i go pobierał.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Z kolei według art. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z akt sprawy wynika, że do dnia 31 października 2020 r. skarżący otrzymywał zasiłek dla opiekuna. Decyzja powyższa została uchylona z dniem 1 listopada 2020 r. przez organ I instancji. Zakres zaś faktycznie sprawowanej, całodobowej opieki uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W związku z tym nie można było przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 31 października 2020 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Nie może być zatem mowy, o wskazywanym w skardze naruszeniu tego przepisu. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący nie złożył skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. W odpowiedzi na wezwanie organu II instancji skarżący w piśmie z 26 listopada 2020 r. stwierdził, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (odpowiedź na wezwanie, akta adm., k. – 54).
Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miał już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do zasiłku dla opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym ich brzmienie jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określonego wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. Decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek dla opiekuna została uchylona "[...]", a wcześniej skarżący nie zrezygnował skutecznie z pobierania tego świadczenia. Dlatego też bezzasadne jest zarzucanie naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Nadmienić również należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20).
Taką interpretację art. 24 ust. 2 rzeczonej ustawy potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do zasiłku dla opiekuna. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18.
W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna.
W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia.
Przy czym, co istotne, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia, co w przypadku skarżącego nie nastąpiło. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący pobierał zasiłek dla opiekuna do czasu uchylenia decyzji o przyznaniu tego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.