Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił D.L. (dalej: "Skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawnego męża – I.L. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25. roku życia, co stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Podniósł ponadto, że Skarżącej przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze
"[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wywiodło, że od czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., art. 17 ust. 1b nie znajduje zastosowania w zakresie objętym ww. wyrokiem. Stwierdziło, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ pierwszej instancji błędnie oceniając przesłankę wieku powstania niepełnosprawności męża Skarżącej, nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego i nie zbadał, czy Skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie.
Decyzją z "[...]" r. organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z "[...]" r., którą przyznał Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Następnie, organ pierwszej instancji decyzją z "[...]" r. ponownie odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawnego męża. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że Skarżąca sprawuje stałą, całodobową opiekę nad mężem i nie ma ustalonego prawa do świadczeń wykluczających przyznania wnioskowanego świadczenia. Spełnia więc przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a i nie występują negatywne przesłanki przewidziane w ust. 5 tego artykułu. Zdaniem organu, z uwagi jednak na datę powstania niepełnosprawności męża Skarżącej, niemożliwe było przyznanie przedmiotowego świadczenia.
W złożonym odwołaniu Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b ustawy przez pominięcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznano niekonstytucyjność części tego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- - art. 17 ust. 1 i 1a ustawy przez zastosowanie tego przepisu w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem od 1 września 2019 r. do 31 lipca 2020 r., z tym, że od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 1.583 zł miesięcznie, zaś od 1 stycznia 2020 r. do 31 lipca 2020 r. - w wysokości 1.830 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że 10 lipca 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 lipca 2020 r. Z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 czerwca 2018 r. Z uwagi na stan zdrowia, mąż Skarżącej wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu, którą sprawuje Skarżąca.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie ma zastosowania art. 17 ust. 1a, gdyż przepis ten nie odnosi się do małżonka starającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem. Przyznało, że art. 17 ust. 1b ustawy pozostaje w obrocie prawnym, mimo uznania jego niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13). Wywiodło, że w tej sytuacji należy oceniać spełnienie przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy.
Kolegium wskazało, że decyzją z "[...]" r., organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z "[...]" r. przyznającą Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., a z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż decyzję przyznającą świadczenie uchylono od dnia 1 września 2019 r.
Kolegium wyjaśniło, że ustalając okres, na który przyznano Skarżącej świadczenie, oparło się na art. 24 ust. 2 i 4 ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne zostało ustalone do dnia obowiązywania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to jest do 31 lipca 2020 r. Odnośnie zaś do początkowej daty przyznania świadczenia wskazało, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu pierwszej instancji 10 lipca 2019 r. Jednakże art. 24 ust. 2 ustawy nie może być stosowny w oderwaniu od treści art. 17 ustawy, określającego pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Negatywną przesłanką, która wystąpiła na gruncie przedmiotowej sprawy, było ustalenie na rzecz Skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przesłanka ta została zniesiona 1 września 2019 r., gdyż z tym dniem organ pierwszej instancji uchylił decyzję ustalającą Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane Skarżącej nie wcześniej niż z dniem, w którym spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne oraz ustały przesłanki negatywne z art. 17 ustawy.
Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium, w której zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez uznanie, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i art. 27 ust. 5 ustawy przez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy wykładnia językowa i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2019 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca wniosła 1 czerwca 2020 r. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym terminie.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania.
Trafnie też Kolegium uznało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Zasadny jest również pogląd, że wprawdzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Kwestią sporną pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane Skarżącej wnioskowane świadczenie.
Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącej, stosownie do art. 24 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, dopiero od 1 września 2019 r., gdyż z tym dniem organ pierwszej instancji uchylił decyzję ustalającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie przysługuje jej od miesiąca złożenia wniosku.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. I OSK 886/17, CBOSA) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 ustawy dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń.
Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona zrzekła się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponadto – co wymaga podkreślenia - ten sam organ administracji był właściwy sprawach dotyczących przyznania obu świadczeń.
Zaznaczenia wymaga, że użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.
Podkreślić również należy, że aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego (tak NSA w wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, CBOSA).
Zauważyć należy, że wymaganie, aby wnioskodawca zrzekł się otrzymywanego świadczenia, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po uchyleniu decyzji wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19, CBOSA).
Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, CBOSA).
W niniejszej sprawie Skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia już w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażając zamiar zachowania ciągłości pobieranego świadczenia z tytułu sprawowania koniecznej opieki nad niepełnosprawnym mężem. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy, nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek.
Kolegium dokonało więc błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego została uchylona decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy (w niniejszej sprawie - od 1 września 2019 r.), pomijając oświadczenie Skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone już w lipcu 2019 r.
Zaznaczyć również należy, że okoliczność, iż Skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące od lipca 2019 r. do sierpnia 2019 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (zob. np.: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 322/20, CBOSA).
Sąd zaznacza, że jest mu znana i akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16, CBOSA), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1987/15, CBOSA).
W niniejszej sprawie już we wniosku z 8 lipca 2019 r. Skarżąca wnioskowała, aby w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni, że Skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, weźmie pod uwagę, że Skarżąca pobierała za przedmiotowy okres specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Kolegium powinno więc uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest od dnia 1 września 2019 r.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).
Zdanie Odrębne
Sędzi WSA Alicji Jaszczak-Sikory
Na podstawie art. 137 § 2 p.p.s.a., zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 186/20
Nie zgadzam się zarówno z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji, jak i z uzasadnieniem wyroku, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Uważam, że skarga w tej sprawie powinna zostać oddalona.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia - od 1 lipca do 31 sierpnia 2019 r., tj. za okres, w którym obowiązywała decyzja z "[...]" r. ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W oświadczeniu z 8 lipca 2019 r. skarżąca wskazała, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 17 akt administracyjnych). Profesjonalny pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 8 lipca 2019 r. (k. 20 akt administracyjnych) sprecyzował: "w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego".
Zatem pierwszy wniosek dotyczący uchylenia obowiązującej wówczas decyzji został złożony warunkowo, a wobec niespełnienia warunku, nie wszczynał on postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej w myśl art. 61 § 3 k.p.a. Dodatkowo, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z 19 września 2019 r. (k. 44 akt administracyjnych), zgodnie z którym rezygnuje ona ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem 1 września 2019 r. Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji rozpatrzył ten wniosek i uchylił własną decyzję z "[...]" r. ustalającą na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że na prośbę wnioskodawcy uchylono decyzję z dniem 1 września 2019 r. Skarżąca nie wniosła odwołania od tej decyzji. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r.
Organ II instancji stwierdził zaś spełnienie przez skarżącą wszystkich przesłanek uznając, że wnioskowane świadczenie przysługuje skarżącej od 1 września 2019 r., z uwagi na wydane decyzje w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W mojej ocenie, w stanie faktycznym sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako: "u.ś.r.").
W świetle tych unormowań skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który ma już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym, brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20).
Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (powoływanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku).
W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń.
W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna.
W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, ustało prawo do pobierania zbieżnego świadczenia. W niniejszej sprawie skarżąca podjęła działanie w tym kierunku i złożyła stanowcze oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, które zostało rozpatrzone. Zgodnie z wnioskiem strony, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylono z dniem 1 września 2019 r. Skarżąca nie wniosła odwołania i decyzja uchylająca jest ostateczna i wiążąca.
W związku z tym, na obecnym etapie nie ma podstaw do formułowania ocen o dopuszczalności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną od lipca 2019 r. Decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Dotyczy więc zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Decyzja uchylająca wydawana jest na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego przez właściwy organ i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego, zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, rozważania o zasadności innego zakresu uchylenia decyzji niż to postanowiono w ostatecznej decyzji z "[...]" r., narusza art. 134 § 1 p.p.s.a., który wymaga rozstrzygania przez Sąd w granicach danej sprawy.
Uwzględnić należy, że zarówno decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, jak i decyzja uchylająca ją, są ostateczne i są wiążące, a uchylenie lub zmiana takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak stanowi art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a", który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Wzruszenie decyzji ostatecznych ma zatem charakter wyjątkowy. Stosownie do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W świetle tego ostatniego przepisu, tylko skarżąca mogła podjąć skuteczne działanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Uchylenie tej decyzji wymagało bezwzględnie jej zgody. Złożony pierwotnie wniosek w tym względzie był jednak tylko warunkowy i nie wszczynał postępowania z dniem jego złożenia, nie był wówczas bowiem spełniony warunek, który zastrzegła skarżąca. Istotnym jest przy tym w stanie faktycznym sprawy, że na odrębny wniosek skarżącej nastąpiło uchylenie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, ale z dniem 1 września 2019 r. Zatem w dalszym ciągu skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2019 r. na podstawie decyzji z "[...]" r. W takim stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy, który wydając zaskarżoną decyzję orzekał co do istoty, prawidłowo uwzględnił, że w dacie orzekania w obrocie prawnym pozostawała decyzja, na podstawie której skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na sporny okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2019 r. i zakończone już zostało postępowanie o uchylenie lub zmianę tej decyzji.
Dostrzec należy, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ
I instancji. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W myśl tego unormowania, organ II instancji rozpatruje sprawę na nowo, ale w takich samych granicach, jakie obowiązywały organ I instancji. W niniejszej sprawie granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Weryfikacja decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak już wskazano powyżej, dotyczy innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, wymaga odrębnego postępowania. Nie ma więc podstaw, aby Kolegium rozstrzygało o zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Z tych samych powodów nie ma też podstaw do zwracania sprawy organowi I instancji, który nadto już orzekł wiążąco w tym zakresie.
W związku z tym, Kolegium nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z "[...]" r. w kształcie niezmienionym za sporny okres. Jeszcze raz podkreślić należy, że w dacie orzekania przez Kolegium, wniosek skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej je prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego został już prawomocnie rozstrzygnięty. Uchylono decyzję, ale z dniem 1 września 2019 r. Okoliczność tę prawidłowo uwzględnił organ odwoławczy przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 września 2019 r.
Zwrócić należy także uwagę, że w spornym okresie skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i je zrealizowała. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W mojej ocenie, nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Zważyć też trzeba, że jeżeli skarżącej został wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie obowiązującej decyzji, to należy uwzględnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. można żądać zwrotu tylko świadczeń nienależnie pobranych. Ustalenie kwoty do zwrotu wymaga odrębnej analizy i rozstrzygnięcia przez właściwy organ, na podstawie art. 30 ust. 5 u.ś.r. Zatem i z tego względu brak jest podstawy prawnej, aby Kolegium dokonywało kompensowania świadczeń.
Z tych względów uważam, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi.