Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej jako: "organ pierwszej instancji, "PINB"), nakazał M. B. (dalej jako: "strona", "skarżący"), rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 8,32 x 5,65 m, oznaczonego dla potrzeb postępowania na mapie sytuacyjno – wysokościowej jako nr "[...]", wybudowanego na działce nr ewid. "[...]" gmina A i obręb A. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na powyższej działce znajdują się cztery budynki drewniane o funkcji rekreacji indywidualnej i wiata.
Skarżący potwierdził, że jest inwestorem, a obiekt będący budynkiem letniskowym wybudowany został bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Budynek ten o powierzchni powyżej 35 m2 nie mieści się w katalogu zamkniętym obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 prawa budowlanego, wymagane więc było pozwolenie na budowę. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr "[...]" znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, gdzie istnieje możliwość posadowienia jednego budynku mieszkalnego i jednego gospodarczego lub garażu. Organ nadzoru nie mógł wdrożyć postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b., gdyż czynności kontrolne i inwestor potwierdziły, że budynek będący przedmiotem postępowania jest budynkiem o funkcji letniskowej.
Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, który zakwestionował wymiary budynku, ilość kondygnacji oraz to, że jest on posadowiony na betonowych fundamentach, budynek nie posiada też balkonu, ani drzwi balkonowych. Strona podniosła także to, że nie otrzymała protokołu kontroli, brakuje też mapy sytuacyjno – wysokościowej, dlatego też nie wiadomo, o który budynek chodzi.
Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przytaczając wymiary budynku o powierzchni zabudowy 46,95 m2 wskazał, że inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Z protokołu oględzin i znajdującego się tam oświadczenia inwestora wynika, że obiekt pełni funkcję letniskową i został wykonany w ramach samowoli budowlanej. Legalizacja budynku nie była możliwa z uwagi na sprzeczność zabudowy z planem miejscowym dopuszczającym jedynie wznoszenie budynków mieszkalnych. Nadto organ odwoławczy potwierdził prawidłowość dokonanych pomiarów i obliczeń powierzchni zabudowy oraz ilości kondygnacji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący podnosząc, że działka o numerze wskazanym w decyzji nie jest jego własnością, decyzja winna więc być uchylona gdyż wydana została z błędem.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że błędnie określony numer działki w uzasadnieniu decyzji to zwyczajna literówka.
W piśmie z 22 marca 2021 r. skarżący wskazał, że na jego działce znajdują się dwa budynki, co jest zgodne z planem miejscowym. Pierwszy z nich to budynek gospodarczy wybudowany na podstawie zgłoszenia z 11 października 2020 r. Drugi to budynek mieszkalny jednorodzinny całoroczny do 35 m2 (nr 3), o którego zalegalizowanie skarżący wnosi, bo decyzja o rozbiórce powinna być ostatecznością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (czyli prawa budowlanego) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniająca prawo budowlane weszła w życie 19 września 2020 r., natomiast postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 3 lipca 2020 r., należało więc w sprawie stosować przepisy poprzednio obowiązujące tj. do 18 września 2020 r., co też organy trafnie uczyniły.
Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "P.b", roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Wymiary budynku objętego nakazem rozbiórki zostały dokładnie, w centymetrach odzwierciedlone w protokole sporządzonym 22 czerwca 2020 r., dlatego też nie można było skutecznie postawić organowi zarzutu dotyczącego błędnego obliczenia powierzchni zabudowy wynoszącej 49,95m2. Prawidłowość sposobu obliczeń powierzchni zabudowy i ilość kondygnacji potwierdził organ odwoławczy i do jego twierdzeń w tym przedmiocie nie można obecnie mieć uwag. Z resztą z twierdzeń skarżącego i to niezależnie od tego kiedy były one wypowiadane nie wynika, aby budynek ten mógł być objęty zastrzeżeniami art. 29-31 P.b. (domek letniskowy o dwóch kondygnacjach lub całoroczny budynek mieszkalny.
Skoro zaś wzniesiony przez skarżącego obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżący nie ubiegał się o pozwolenie na budowę, to organ pierwszej instancji, co do zasady powinien rozpocząć procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 P.b. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów, musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów.
Zdaniem organów obu instancji, w analizowanym przypadku wdrożenie procedury legalizacyjnej było jednakże niezasadne ze względu na bezsporne zapisy uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej położonych przy ul. A w A. Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie można obecnie jednoznacznie stwierdzić, że posadowienie przedmiotowego budynku pozostaje w sprzeczności z postanowieniami wskazanej uchwały. Przesłanką do wydania decyzji o nakazie rozbiórki są postanowienia § 8 uchwały z dnia 23 lutego 2010 r. W planie tym dla terenu o symbolu "[...]", na którym znajduje się działka skarżącego nr "[...]", przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z możliwością wybudowania na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i jednego budynku gospodarczego lub garażowego.
W świetle zapisów planu miejscowego zgodzić się należy z twierdzeniami organów, że wykluczona jest na terenie "[...]" budowa budynków rekreacji indywidualnej, jednak w przedmiotowej sprawie w sposób dostateczny nie wyjaśniono, czy taki właśnie budynek, będący budynkiem rekreacji indywidualnej, objęty został nakazem rozbiórki.
Zgodnie z art. 29 pkt 2a budynki rekreacji indywidualnej rozumiane są jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, zamieszkiwania okazjonalnego np. letniego. Pozostają więc takie budynki one w opozycji do tzw. domu całorocznego, czyli zwykłego domu mieszkalnego, który nadaje się do ciągłego zamieszkiwania.
Organy przyjmując, że na działce o nr "[...]" znajduje się budynek letniskowy oparły się na protokole oględzin, zamieszczonym w nim oświadczeniu skarżącego i wykonanych zdjęciach.
W protokole oględzin w sposób dokładny opisano wymiary budynku oznaczonego jako nr "[...]". Z protokołu wiemy również, że znajduje się tam salon z aneksem kuchennym, łazienka, w.c. i sypialnia na antresoli. Opis ten jednak niczego nie wyjaśnia w przedmiocie możliwości odróżnienia budynku rekreacji indywidualnej od całorocznego. Z opisu wnętrza budynku nie wynika, aby znajdowała się tam instalacja centralnego ogrzewania, ale na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć tego, czy nie jest on ogrzewany energią elektryczną. Wykonane zdjęcia wnętrza budynku oraz na zewnątrz również nie dają zupełnej pewności co do charakteru tego budynku, po prostu tak zazwyczaj wyglądają wybudowane budynki rekreacji indywidualnej (letniskowe), ale tek też mogą wyglądać całoroczne jednorodzinne budynki mieszkalne.
Wydaje się, że w ocenie organów rzeczą przesądzającą o uznaniu budynku za będący budynkiem rekreacji indywidualnej jest stwierdzenie skarżącego, który do protokołu oględzin oświadczył, że "obiekty te są budynkami letniskowymi". Gdyby stwierdzenie to przez skarżącego było nadal podtrzymywane to można byłoby uznać, że mimo wątpliwości przedstawionych wyżej, co do charakteru budynku, jest to budynek rekreacji indywidualnej. W piśmie z 22 marca 2021 r. skarżący zaprzeczył jednak stwierdzeniu zawartemu w protokole oględzin, oświadczając, iż jest to budynek mieszkalny jednorodzinny całoroczny.
Równocześnie skarżący wskazał, że na jego działce znajdują się jedynie dwa budynki, co jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania sądowego nie można zlekceważyć powyższego stwierdzenia, zwłaszcza, że w części opisowej protokołu oględzin z 22 czerwca 2020 r. zaczynającym się od zdania "na działce nr ewid. "[...]" obr. m. "[...]" wybudowane są następujące budynki", opisane są jedynie trzy budynki i wiata, powyższe oznacza, że na przedmiotowej działce nie powinno się nic więcej znajdować. Natomiast organy przyjmują, że na działce tej znajdują się cztery budynki i wiata, taka też liczba budynków wynika ze szkicu wykonanego na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Jest to okoliczność o tyle istotna, że plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące nie tylko charakteru budynków (mieszkalny i gospodarczy lub garaż), ale również ich ilości ograniczając ich liczbę do dwóch.
Nie ma potrzeby szerokiej analizy zarzutu skarżącego dotyczącego tego, że zaskarżona decyzja nie odnosi się jego działki z uwagi na inny numer ewidencyjny. Rzeczą oczywistą jest, że decyzja dotyczyła działki skarżącego, zaś wpisanie w uzasadnieniu decyzji "1", a nie znaku "/" należy traktować jako omyłkę bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza że już w następnym zdaniu tegoż uzasadnienia wpisany jest prawidłowy numer działki.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że przynajmniej przedwczesne były twierdzenia organów o braku możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z uwagi na sprzeczność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W § 8 planu przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z możliwością wybudowania na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i jednego budynku gospodarczego lub garażowego. Wówczas gdyby na przedmiotowej działce znajdowały się jedynie dwa budynki, a jeden z nich uznany byłby za mieszkalny jednorodzinny, to nie można byłoby wykluczyć zakończenia procedury legalizacyjnej z wynikiem pozytywnym, obecnie jednak tej kwestii przesądzić nie można.
Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.