Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.), nakazał M. i M. S. (dalej jako: inwestorzy) rozbiórkę gołębnika konstrukcji drewnianej nadbudowanego na budynku gospodarczym konstrukcji murowanej na działce nr "[...]", położonej w D. w terminie do 1 lipca 2019 r. W uzasadnieniu podano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na przedmiotowej działce, na granicy z działką nr "[...]", zlokalizowany jest garaż konstrukcji murowanej oraz budynek gospodarczy konstrukcji murowanej z nadbudowanym gołębnikiem konstrukcji drewnianej. Ustalono, że stan techniczny garażu nie stanowi zagrożenia, lecz gołębnik jest w złym stanie technicznym.
W ocenie organu I instancji obiekt ten nie nadaje się do remontu, a inwestor wyraził chęć jego rozbiórki. Ponadto podano, że obiekty znajdujące się na przedmiotowej działce są od wielu lat użytkowane i w znacznym stopniu wyeksploatowane, a tym samym nie ma możliwości ustalenia kiedy powstały. Wyjaśniono, że organy administracji nie posiadają żadnej dokumentacji budowlanej, ani informacji o powstaniu obiektów budowlanych na działce nr "[...]", zaś z ewidencji gruntów i budynków wynika, że zabudowa ta powstała w 1900 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: J. M. (dalej jako: skarżąca lub strona) oraz K.M., współwłaściciele działki nr "[...]". Strona zarzuciła naruszenie:
- - art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obiekt gospodarczy konstrukcji murowanej oznaczony jako "[...]" i garaż konstrukcji murowanej oznaczony jako "[...]" położone na działce nr "[...]" na granicy z działką nr "[...]" zostały wybudowane nielegalnie, tj. bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia (w tym bez zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej), wobec czego organ miał obowiązek nakazać ich rozbiórkę,
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że cała zabudowa działki nr "[...]" powstała w 1900 r. mimo, że z map ewidencyjnych dołączonych do pisma z "[...]" wynika wprost, że obiekty budowlane oznaczone jako "[...]" oraz "[...]" nie istniały w 1900 r.,
- - art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie, że obiekty budowlane oznaczone jako "[...]" oraz "[...]" stanowią samowolę budowalną mimo, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właściciele nie byli w stanie przedłożyć żadnej dokumentacji dotyczącej budowy tych obiektów, a ponadto z pisma Starostwa Powiatowego w O. oraz z Referatu Inwestycji i Planowania Przestrzennego w D. wynika, że nigdy nie wydano pozwolenia na budowę garażu i obiektu gospodarczego,
- - art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że obiekt gospodarczy oznaczony jako "[...]" oraz garaż oznaczony jako "[...]" powstały w 1900 r. w sytuacji, gdy z dokumentu oznaczonego jako informacja o działce z 4 września 2018 r. wynika, że wyłącznie budynek mieszkalny powstał w 1900 r. i jednocześnie brak jest informacji kiedy powstał obiekt "[...]" i "[...]", w związku z tym oczywiste jest, że garaż podobnie jak gołębnik jest samowolą budowlaną i również powinien być rozebrany.
Z uwagi na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego i garażu, położonych na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu podniosła, że obiekty te stanowią samowolę budowlaną i również co do nich powinien zostać wydany nakaz rozbiórki, a organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Wskazała, że skoro inwestorzy nie przedłożyli żadnych dowodów wskazujących na legalność wzniesienia każdego z przedmiotowych obiektów, to zgodnie z art. 48 P.b. uzasadnione było wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oraz garażu. Strona podała, że budynek gospodarczy stoi na granicy z jej działką i został zbudowany bez zgody właściciela tej nieruchomości, a ściany tego budynku są w niebezpieczny sposób pochylone na działkę strony, co powoduje bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia osób przebywających na sąsiedniej działce.
Budynek ten nie posiada rynien, a spływająca woda podmywa działkę strony, znacznie pogarszając jej warunki użytkowe. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził należytego postępowania zmierzającego do ustalenia, kiedy faktycznie powstał przedmiotowy garaż i budynek gospodarczy, gdyż nie można uznać, że skoro budynek mieszkalny inwestorów datowany jest na 1900 r., to również garaż i budynek gospodarczy powstały w tym samym roku. Jeśli organ nie miał możliwości ustalenia daty powstania tych budynków, to powinien nakazać ich rozbiórkę lub ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy obiekty zostały wybudowane, np. zasięgnąć opinii biegłego. Strona wskazała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że garaż i budynek gospodarczy wybudowano w późnych latach dziewięćdziesiątych XX wieku.
Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ odwoławczy lub WINB) umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że sam tylko fakt, że odwołujący są właścicielami działki sąsiedniej nie przesądza automatycznie, że są stroną postępowania. Na skutek skargi wniesionej przez skarżąca decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 411/19). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że WINB błędnie stwierdził brak interesu prawnego skarżącej, bowiem posadowienie budynku, na którym dobudowano obiekt przeznaczony do rozbiórki w granicy działki skarżącej ma wpływ na jej prawa, w tym prawo własności nieruchomości i prawo do swobodnej zabudowy tej działki.
Decyzją z "[...]" WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego polegająca na braku przedmiotu postępowania, bowiem sporny gołębnik został rozebrany przez inwestorów, co potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych 28 listopada 2019 r. Nie ma zatem możliwości dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie stanu technicznego. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło tylko i wyłącznie stanu technicznego gołębnika konstrukcji drewnianej i w tym też zakresie wydana została decyzja organu I instancji. Jeżeli zaś skarżąca domaga się również wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie garażu i budynku murowanego, na którym stał przedmiotowy gołębnik, wniosek w tym przedmiocie winna złożyć do właściwego organu nadzoru budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zignorowaniu treści wniosku skarżącej z 23 sierpnia 2018 r. o zbadanie legalności wybudowania garażu i przylegających do niego budynków gospodarczych i wydaniu decyzji tylko w kwestii gołębnika, podczas gdy żądanie wszczęcia postępowania oraz jego zakres został wyraźnie określony we wniosku skarżącej, wobec czego zarówno organy były związane jej żądaniem,
- - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy nadal nie rozpoznano istoty sprawy określonej we wniosku o wszczęcie postępowania, wobec czego postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe,
- - art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uzależnieniu rozpoznania sprawy dotyczącej garażu i budynku murowanego od złożenia kolejnego wniosku skarżącej pomimo, że wniosek wszczynający postępowanie zawiera takie żądanie, a ponadto został podtrzymany w trakcie postępowania przed organem odwoławczym w piśmie skarżącej z dnia 12 listopada 2019 r.,
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wydania merytorycznej decyzji w sprawie, pomimo zebrania materiału dowodowego potwierdzającego istnienie samowoli budowlanej na granicy działki skarżącej, co bezpośrednio ingeruje w jej prawo zabudowy oraz istotnie obniża warunki użytkowe jej nieruchomości,
- - art. 48 ust 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie, pomimo dokonania ustaleń faktycznych potwierdzających brak dokumentacji budowlanej oraz informacji o powstaniu spornych budynków gospodarczych, wobec czego organ miał obowiązek nakazać ich rozbiórkę.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej wniosek, w którym domagała się zbadania legalności wybudowanego garażu i przylegających do niego budynków gospodarczych, zainicjował przedmiotowe postępowanie oraz jego zakres. Nie ma zatem znaczenia fakt, że organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu, ograniczając samodzielnie zakres postępowania jedynie do gołębnika znajdującego się na jednym z kwestionowanych przez skarżącą budynków. Nie ma zatem podstaw do składania kolejnego wniosku jak wskazuje organ odwoławczy. W tych okolicznościach wydanie decyzji o umorzeniu postępowania należy uznać za przedwczesne, bowiem nadal nie wydano merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie legalności budynków gospodarczych.
Jednocześnie skarżąca podniosła, że w jej ocenie wskazane budynki stanowią samowolę budowlaną, zbudowaną na granicy działki, a miejscami nawet ją przekraczają. Zarzuciła, że stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy istotnie ogranicza zasadę zaufania uczestników postepowania do organów administracji publicznej oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Przechodząc do rozważań należy przede wszystkim wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Olsztynie (wyrok z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 411/19). Zatem organ był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że posadowienie budynku, na którym dobudowano obiekt przeznaczony do rozbiórki, zlokalizowany w granicy działki skarżącej, ma wpływ na prawa skarżącej, w tym prawo własności nieruchomości i prawo do swobodnej zabudowy tej działki.
Tym samym, już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał merytoryczne odniesienie się do zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących prawidłowości zastosowania przez organ I instancji trybu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do budynków inwestorów.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej merytorycznie i uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że fakt wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego gołębnika przez inwestorów powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Przy czym organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji ograniczające się wyłącznie do orzeczenia o nakazie rozbiórki gołębnika jest prawidłowe, gdyż - jak wskazał - postępowanie organu I instancji dotyczyło wyłącznie tek kwestii. Takie stanowisko organu odwoławczego nie jest uzasadnione. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma skarżącej z 23 sierpnia 2018 r. w sprawie "legalności wybudowania garażu i przylegających do niego budynków położonych na działce nr "[...]" w granicy działki nr "[...]"". Czynności kontrolne przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 26 października 2018 r. również dotyczyły "obiektów budowlanych".
Także w kolejnych pismach kierowanych do organu skarżąca wskazywała, że jej wniosek dotyczy nie tylko gołębnika, ale także pozostałych obiektów zlokalizowanych na przedmiotowej działce, a w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zakwestionowała brak rozstrzygnięcia odnośnie do garażu oraz do budynku gospodarczego, na którym został nadbudowany gołębnik. Należy przy tym wskazać, że wprawdzie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest wszczynane z urzędu, ale niewątpliwie winno prowadzić do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Skoro zaś wszczęcie postępowania zainicjowało pismo skarżącej, dotyczące obiektów posadowionych na działce nr "[...]" przy granicy działki nr "[...]", a mianowicie: garażu i przylegającego do niego budynku gospodarczego wraz z nadbudowanym gołębnikiem, to fakt rozebrania przez inwestorów przedmiotowego gołębnika, co zostało potwierdzone w toku przeprowadzonych oględzin, nie powoduje, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy winien bowiem odnieść się merytorycznie do pozostałych kwestii podnoszonych w złożonym odwołaniu, a mianowicie kwestii legalności oraz stanu technicznego pozostałych budynków wybudowanych przy granicy działki, na co wskazywał również tut. Sąd w wyroku z 16 lipca 2019 r. Nie można przy tym żądać od skarżącej ponownego złożenia wniosku w tej sprawie, skoro taki wniosek istnieje i znajduje się w aktach w sprawy, a ponadto był wielokrotnie ponawiany w kolejnych pismach skarżącej. Słusznie przy tym kwestionuje skarżąca, że organ niezasadnie uznał za datę powstania przedmiotowych obiektów datę podaną w ewidencji gruntów. Data ta, określona na 1900 r., odnosi się wyłącznie do daty powstania budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. Nie oznacza to, że także pozostałe obiekty na tej działce powstały w tym samym czasie. Organ pominął zupełnie podnoszone przez skarżącą twierdzenie co do faktycznej daty powstania przedmiotowych obiektów – późne lata 90te XX wieku - a także nie odniósł przedkładanych przez nią dokumentów na tę okoliczność, chociażby przy piśmie z 7 listopada 2018 r. Ponadto nawet ustalenie, że obiekty budowlane powstały w okresie przyjętym przez organ nie zwalnia go z obowiązku wskazania dowodów, na których oparł swoje ustalenia, podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zaskarżona decyzja nie czyni zadość tym wymogom. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, to rozstrzygnięcie organu odwoławczego o umorzeniu postępowania administracyjnego jest co najmniej przedwczesne.
Organ odwoławczy winien zatem ponownie rozpoznać odwołanie mając na względzie powyższe wskazania Sądu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.