Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 195/21

Uzasadnienie

Rada Gminy Kętrzyn w dniu 25 maja 2018 r. podjęła uchwałę

Nr XLIX/296/2018 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. w Karolewie, zwanego dalej: "Regulaminem".

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.

z 2017 r. poz. 328 z późn. zm.), dalej jako: "u.z.z.w.".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Olsztynie, zaskarżając uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. oraz art. 84 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz jej niewypełnienie polegające na:

1. - wskazaniu w § 1 ust. 1 Regulaminu konkretnej spółki, realizującej usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, do czego Rada nie miała upoważnienia;
2. - utworzeniu w § 1 ust. 2 regulaminu definicji legalnych, podczas, gdy Rada nie miała upoważnienia do powtarzania i modyfikowania przepisów ustawowych, ani tworzenia własnych pojęć;
3. - niewypełnieniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu w rozdziale II Regulaminu obowiązków przedsiębiorstwa w zakresie minimalnego poziomu świadczonych usług w sposób ogólnikowy, bez określenia konkretnych parametrów tych usług;
4. - wskazaniu w § 4 i 6 w rozdziale II Reglaminu obowiązków odbiorców i sformułowaniu wobec nich zakazów, podczas, gdy Rada nie miała takich kompetencji;
5. - wskazaniu w rozdziale III zasadniczych elementów umowy oraz określeniu jej pisemnej formy i czasu, na jaki ma być zawarta, podczas, gdy tego typu materia powinna być uregulowana w umowie;
6. - zamieszczeniu w § 11 ust. 2-5 Regulaminu zapisów regulujących zmianę, rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy, podczas gdy Rada miała kompetencje jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umowy;
7. - wskazaniu w § 19 Regulaminu, że z wnioskiem o wydanie warunków technicznych może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości oraz, że w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a także określenie w § 19 ust. 2 Regulaminu dokumentów, które mają być dołączone do wniosku, podczas, gdy Rada nie miała kompetencji do przyznawania przedsiębiorstwu prawa do uznaniowego decydowania, która nieruchomość może być przyłączona do sieci, ani do żądania dodatkowych dokumentów;
8. - wskazaniu w § 30 - 32 Regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymywać dostawę wody albo odbiór ścieków, do czego Rada nie została upoważniona;
9. - wskazaniu w rozdziale IV Regulaminu szeregu zapisów dotyczących nałożenia na odbiorcę kosztów realizacji przyłącza itp., podczas, gdy ciężary i świadczenia publiczne mogą być nakładane wyłączenie ustawą, zaś Rada nie miała takich kompetencji.

W świetle powyższych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu, uchwalony Regulamin mieści się w granicach określonych zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W ocenie organu, § 1 ust. 1 Regulaminu stanowi jedynie powielenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Wykładnia literalna przepisu odnosi się wprost do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co zostało przez organ określone i wskazane jako Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. w Karolewie. W § 1 ust. 2 organ natomiast posłużył się jedynie definicjami ustalonymi przez ustawodawcę.

Zdaniem organu, w rozdziale II wskazane zostały minimalne wymogi świadczonych usług. Zarówno § 4, jak i § 6 określają minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, jak też standardy obsługi odbiorców usług.

Zapisy rozdziału III Regulaminu są zaś zgodne z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i Gmina nie przekroczyła delegacji ustawowej w tym zakresie.

Bezpodstawne, zdaniem organu są też zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu, bowiem organ określił warunki przyłączenia do sieci, co nie powoduje dowolności przedsiębiorstwa, a jedynie prawnie dopuszczalną konieczność określenia warunków przyłączenia do sieci, do czego organ jest zobligowany przez ustawodawcę. Postanowienia § 30-32 obejmują zaś sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Organ wskazał też, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących postanowień rozdziału VI Regulaminu, że odnosi się on jedynie do wskazania odpłatności za przyłączenie do sieci, w żadnym stopniu nie określa opłat, jak również nie wskazuje ich wyliczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu, skarga nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem skarżący wniósł o jej rozpoznanie w tym trybie, a organ nie zażądał w terminie przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Podnieść także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (tak w wyroku NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale są przepisy u.z.z.w., według stanu obowiązującego w dniu jej uchwalania. W myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1)minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

1. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
2. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
3. 4) warunki przyłączania do sieci;
4. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
5. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
6. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
7. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
8. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20).

Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, słusznie są zarzuty skarżącego, że zaskarżona uchwała w poszczególnych zapisach wskazanych w skardze istotnie narusza przepisy prawa.

Zasadnie Prokurator wskazuje, że w rażącej sprzeczności z prawem pozostaje § 1 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym – przyjmuje się Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o.

w Karolewie w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały.

Sąd w pełni podziela zarzut skargi, że organ nie był uprawniony do określania Regulaminu dla konkretnego podmiotu. W myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. - rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Powyższe postanowienia nie pozwalają na przyjęcie, ze regulamin uchwala się dla konkretnego podmiotu. Rada uchwala przedmiotowy regulamin jako akt prawa miejscowego bez względu na to, jaki aktualnie podmiot zajmuje się dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków w danej gminie. Uchwalenie Regulaminu dla określonego podmiotu więc stanowi rażące naruszenie prawa i jest już podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Oceniając jednak pozostałe zarzuty skargi należy jednak wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, iż rażącym naruszeniem prawa jest § 1 ust. 2 Regulaminu, zawierający definicje. Wskazać należy, iż definicje te nie zostały zmodyfikowane w stosunku do użytych w ustawie, a stanowią wyłącznie ich powtórzenie. Tym samym, nie można przyjąć, że stanowi to rażące naruszenie prawa.

Rację ma natomiast strona skarżąca wskazując, że Rada Gminy nie wypełniła upoważnienia ustawowego w zakresie określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, dokonując tego w sposób ogólnikowy, bez podania konkretnych parametrów tych usług – rozdział II Regulaminu. Art. 19 ust. 1 pkt 5 u.z.z.w. obliguje organ gminy do ustalenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odpowiednie regulacje regulaminu powinny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość.

Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. np. ww. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Należy też zgodzić się z Prokuratorem, że Rada nie miała kompetencji, wynikających z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., do nakładania na odbiorców obowiązków i formułowania zakazów, o których mowa w § 4 i 6 Regulaminu.

Trafny jest także zarzut skarżącego, dotyczący sprzeczności rozdziału III Regulaminu. Materia zawarta w tych postanowieniach powinna zostać uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, a art. 19 ust. 1 nie daje Radzie takich kompetencji. Zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w., Regulamin określa wyłącznie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Pomimo takiego tytułu rozdziału III Regulaminu, postanowienia w nim zawarte regulują kwestie umowne - § 9 i § 11 ust. 2-5. Regulaminu.

Natomiast § 19 ust. 1 Regulaminu pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem - umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Postanowienia Regulaminu, zgodnie z którymi w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym są więc niezgodne z ww. przepisem, pomimo, że przepis ten dotyczy wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci.

Niezgodne z prawem są również postanowienia § 30-32 Regulaminu, zawarte w rozdziale zatytułowanym " Postępowanie w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody oraz wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków".

Przedmiotem regulaminu ma być więc określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy z 2001 r. u.z.z.w., tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług, co zawarte zostało w postanowieniach 30-32 Regulaminu.

Należy także podzielić zarzuty Prokuratora dotyczące niezgodności z prawem postanowień rozdziału VI Regulaminu, zatytułowanego: "Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza". Postanowienia art. 19 ust. 1 pkt 6 u.z.z.w. pozwalają radzie na określenie sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Postanowienia Regulaminu, zawarte w tym rozdziale, dotyczące nałożenia na odbiorcę kosztów realizacji przyłączy, montażu wodomierzy itp. nie znajdują podstaw prawnych.

Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, iż uchwała jest zgodna z prawem.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.