Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego – kanalizacji sanitarnej w zakresie części tego obiektu, tj. kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na terenie działek nr "[...]" i "[...]" przy ulicy A w "[...]". Podniesiono, że w trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowy odcinek kanalizacji sanitarnej uległ w 2006r. przebudowie. Projekt przebudowy części obiektu nie uwzględniał odbioru ścieków z sąsiedniej działki nr "[...]" w "[...]". Zamierzeniem właściciela (wieczystego użytkownika) nieruchomości nr "[...]" w "[...]" było odłączenie się od części kanalizacyjnej biegnącej na sąsiedniej działce, będącej w użytkowaniu wieczystym Z. i W. P. Organ I instancji wskazał, że w oparciu o ustalenia wizji lokalnych oraz o przedłożone do akt sprawy opinie skonkludowano, że: stan części kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na terenie działki nr "[...]" obr. "[...]" jest prawidłowy; odcinek kanalizacji sanitarnej zlokalizowany na terenie działki nr "[...]" obr "[...]" po odcięciu jej od kanalizacji sanitarnej na terenie działki nr "[...]" obr. "[...]" stanowi zbiornik retencyjny dla ścieków z działki nr "[...]" obr. "[...]".
Organ nadzoru budowlanego stwierdził ponadto, iż w trakcie postępowania nie stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowych odcinków kanalizacji sanitarnej, dlatego też brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W. i Z. P.. Zwrócili się do organu odwoławczego o ponowne rozpatrzenie stanu sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce "[...]" obręb "[...]" i "[...]" obręb "[...]", która po przebudowie i odłączeniu się od już istniejącej sieci, spowodowała niedrożność odcinka kanalizacji odwołujących. Strona podniosła, że właściciel działki nr "[...]" odłączył się w odcinku studzienki S4 i poprowadził nową sieć linii kanalizacyjnej w kierunku studzienki S 1, następnie nad istniejącym odcinkiem od studni S1 do Sa 1 poprowadził nowa instalację włączając ją w studzience Sa 1 powyżej istniejącej. Istniejący zaś stary przepływ w studzience Sa 1 odprowadzający ścieki zabetonował.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i nakazał firmie A w terminie do dnia 30 kwietnia 2012r. udrożnić istniejący na działce nr "[...]" obręb A odcinek sieci kanalizacji sanitarnej o średnicy 2000 mm pomiędzy studzienkami rewizyjnym.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że podczas wykonania robót budowlanych związanych z przebudową istniejącej kanalizacji sanitarnej w oparciu o decyzję Prezydenta z dnia "[...]" nr I"[...]" dokonano istotnej zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu poprzez włączenie nowoprojektowanej sieci do studni kierunkowej, na co wskazuje inwentaryzacja geodezyjna oraz zeznania kierownika budowy. W trakcie ponownej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2011r. organ ustalił, że odcinek sieci kanalizacyjnej pomiędzy określonymi studzienkami jest niedrożny. Niedrożność ta nie jest wynikiem robót budowlanych, gdyż zarówno ich realizacja w oparciu o pierwotny projekt budowlany jak również dokonane odstępstwo nie wiązało się z ingerencją w istniejącą sieć w sposób, który by uniemożliwiał przepływ ścieków jak również nie powodowało wyłączenia istniejącego odcinka z eksploatacji.
Natomiast w ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że istniejący odcinek sieci będący własnością firmy A jest w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na jego niedrożność.
Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono jej: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie w stosunku do strony skarżącej, w sytuacji kiedy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że przebudowana instalacja kanalizacyjna jest utrzymywana w nienależytym stanie technicznym czy też jest niedrożna. Z orzeczenia Sądu Rejonowego, V Wydział Gospodarczy z dnia 16 lutego 2011r. wynika natomiast w sposób jednoznaczny, iż niedrożność spowodowana została celowym działaniem Z. P. polegającym na zalaniu betonem sieci kanalizacyjnej z działki nr "[...]" do działki nr "[...]" i w żaden sposób nie została spowodowana przez skarżącego; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji tego, jakie dowody organ uznał za wiarygodne, a jakie nie, jak również nie ustosunkowanie się w żaden sposób do wniosku dowodowego skarżącego z dnia 26 stycznia 2012r. złożonego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co znacznie utrudnia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej oraz uzyskania informacji, które dowody organ uznał za wiarygodne, a które pominął i dlaczego.
Nie wskazano również normy prawnej, której wymagania zostały naruszone przez ustalony stan techniczny w obiekcie budowlanym; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 kpa oraz art. 77 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez organ II instancji i oparcia swojego rozstrzygnięcia jedynie o twierdzenia strony przeciwnej, z pominięciem dowodów w postaci dokumentów, jak również wyroku wraz z uzasadnieniem z dnia 16 lutego 2011r. Sądu Rejonowego, V wydział Gospodarczy, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że to Z. P. spowodował niedrożność sieci kanalizacyjnej poprzez zabetonowanie studzienki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623) nakazał spółce A w terminie do dnia 30 kwietnia 2012r. udrożnić istniejący na działce nr "[...]" obręb "[...]" w A odcinek sieci kanalizacji sanitarnej o średnicy 2000 mm pomiędzy studzienkami rewizyjnymi.
W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że istniejący odcinek sieci będący własnością firmy A jest w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na jego niedrożność. Dlatego też należało nałożyć na tą spółkę obowiązek jego udrożnienia.
Warto na wstępie wskazać, że w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Wydziału VII Karnego z dnia 23 sierpnia 2007r., którym uznano Z. P. winnym popełnienia przestępstwa polegającego na tym, że w okresie pomiędzy lipcem 2005r. a 26 września 2005r. działając w krótkim odstępie czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru dwukrotnie dokonał zalania betonem studzienki kanalizacyjnej, czyniąc ją niezdatną do użytku i powodując tym szkodę w wysokości nie mniejszej niż 1826,52 zł, czym działał na szkodę firmy A z siedzibą w A, tj. czynu z art. 288 § 1 kk w zw. z art. 12 kk., za co został skazany na karę 6 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na 2 lata (akta adm., k. – 43). Ponadto wyrokiem z dnia 16 lutego 2011r. Sąd Rejonowy V Wydział Gospodarczy oddalił powództwo Z. P. przeciwko spółce A o ochronę naruszonego posiadania (akta adm. organu II instancji, k. – 5).
Wspomniane orzeczenia sądowe wydają się jednoznacznie rozstrzygać kwestię sprawstwa i odpowiedzialności za dokonanie zalania betonem studzienki kanalizacyjnej, co uczyniło ją niezdatną do użytku i w efekcie spowodowało, że odcinek sieci pomiędzy tą studzienką, a studzienką jest niezdrożny. W efekcie tego działania Z. P. stracił połączenie z siecią kanalizacji sanitarnej. Następnie wykonał sieć alternatywną, co do której organ nadzoru budowlanego wydał nakaz rozbiórki. Po wydaniu tego nakazu Z. P. wniósł o odblokowanie przez spółkę A sieci kanalizacji sanitarnej na odcinku pomiędzy studzienkami rewizyjnymi.
Oczywiście sądowi znane jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wreszcie – nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości (na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010r., II SA/Łd 464/10).
Dla oceny prawidłowości zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane niezbędna jest jednak jego analiza całościowa w oparciu również o inne powiązane przepisy Prawa budowlanego. Stosownie zatem do dyspozycji art. 66 ust. 1 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Przytoczona regulacja prawna odnosi się zatem do obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 9 rzeczonej ustawy przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Biorąc pod uwagę przytoczone definicje ustawowe z całą pewnością należy stwierdzić, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy sieć kanalizacyjna nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego lecz jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Tak więc sieć kanalizacyjna jest urządzeniem obsługującym budynki należące do spółki A. W oparciu zaś o wnioski z wizji lokalnych oraz o przedłożone do akt sprawy opinie ustalono, że stan części kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na terenie działki nr "[...]" obr. A obsługujący budynki skarżącej jest prawidłowy. Niewątpliwie przebudowana sieć kanalizacji jest sprawna i zapewnia prawidłową obsługę obiektu budowlanego należącego do skarżącej spółki.
Wobec powyższego wskazać należy, że obiekty budowlane użytkowane przez spółkę A są w należytym stanie technicznym, a skoro tak, to postępowanie administracyjne nie wykazało konieczności nakładania na tą spółkę jakichkolwiek czynności w celu doprowadzenie obiektów budowlanych będących w jej posiadaniu do stanu zgodnego z prawem.
Nawet gdyby przyjąć zupełnie teoretyczne założenie, że sporna sieć kanalizacyjna stanowi samodzielny obiekt budowlany to należy pamiętać, że art. 66 odnosi się tylko do użytkowanego obiektu budowlanego. Regulacja prawna z art. 66 ustawy Prawo budowlane jest powiązana z art. 61 ustawy Prawo budowlane, który to przepis określa obowiązki właściciela lub zarządcy, nałożone z mocy prawa, związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony przyrody. Użytkowany zaś obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym. Oznacza to w rzeczywistości także korzystanie z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ustalonym w pozwoleniu na budowę lub w zgłoszeniu, jednakże nie wyłącza zaniechania użytkowania w sensie fizycznego użytkowania tego obiektu (Komentarz Prawo budowlane pod red.
Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, str. 618-619). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaś kwestionowany odcinek sieci kanalizacyjnej nie jest już użytkowany przez skarżącą spółkę. Skarżąca bowiem w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" wybudowała nową sieć kanalizacyjną i odcinek sieci pomiędzy studzienkami od momentu zabetonowania studzienki przez Z. P. nie jest użytkowany przez skarżącą. Przy czym w ocenie Sądu mając na uwadze opisany wyżej wyrok Sądu Rejonowego z dnia 23 sierpnia 2007r. oraz wyrok Sądu Rejonowego z dnia 16 lutego 2011r. przyjąć należy, że to właśnie Z. P. dokonał zabetonowania studzienki o rzędnych "[...]".
Ponadto należy mieć na uwadze, że nie jest celem przywoływanych już tu regulacji prawnych nakładanie obowiązków na podmiot, który posiada dostęp do sprawnej kanalizacji, tylko po to by umożliwić korzystanie z niej innemu podmiotowi, nie posiadającemu stosownego tytułu prawnego do tej sieci. Sens tych przepisów polega na zapewnieniu prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych, w tym ich właściwej obsługi instalacyjnej przez osoby dysponujące tytułem prawnym wobec takich obiektów i urządzeń technicznych z nim związanych. W. i Z. P. natomiast chcąc podłączyć się do części instalacji kanalizacyjnej położonej na terenie spółki A, wobec której nie dysponują tytułami prawnymi musieliby uzyskać taką legitymację prawną w postaci np. służebności bądź umowy obligacyjnej. Dopiero wówczas mogliby wystąpić w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane o wejście na teren sąsiedni po to aby wykonać niezbędne prace budowlane związane z udrożnieniem spornego odcinka kanalizacji i jej prawidłowym przyłączeniem do swojego obiektu budowlanego.
Warto jeszcze podnieść, że argumentacja organu odwoławczego wskazująca, iż podczas wykonania robót budowlanych związanych z przebudową istniejącej kanalizacji sanitarnej w oparciu o decyzję Prezydenta z dnia "[...]" nr "[...]" dokonano istotnej zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu poprzez włączenie nowoprojektowanej sieci do studni kierunkowej o rzędnych "[...]" nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem nie jest odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nałożenie określonych obowiązków na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane.
Organ rozpoznając sprawę ponownie weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w treści wyroku.
Stwierdzając naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.