Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy (organ I instancji) odmówił przyznania B. S. (skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z opieką nad matką I. B..
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz przepisy dotyczące ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między innymi art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia. Organ odmowę przyznania świadczenia oparł na niespełnieniu przesłanki wynikającej z wyżej zacytowanego przepisu nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca. Wskazała, że jej matka wymaga ciągłej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życiowych, stan zdrowia matki ulega stałemu pogorszeniu. Powołała się także na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. K 38/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze na posiedzeniu w dniu "[...]" uznało zgromadzony materiał dowodowy za niekompletny i postanowiło o jego uzupełnieniu poprzez zobowiązanie organu pierwszej instancji do przeprowadzenia wywiadu (o którym mowa w art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych) ze wskazaniem czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec matki, stanu zdrowia matki oraz z dokonaniem oceny czy sprawowana opieka uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.
Następnie po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia. Natomiast wskazało, że skarżąca, która deklaruje sprawowanie opieki nad matką, przyjeżdża do niej co drugi dzień. Matka skarżącej mieszka zaś z synem i jego rodziną w odległości 14 km od miejsca zamieszkania skarżącej.
W ocenie Kolegium opieka sprawowana przez skarżącą nie ma charakteru stałego i długotrwałego. Przeciwnie, jest ona sprawowana okresowo. Czynności wykonywane przez córkę (wskazane w oświadczeniu z dnia 6 lutego 2020 r.), takie jak: gotowanie, sprzątanie, jeżdżenie po zakupy czy płacenie rachunków, w kontekście zawartego w oświadczeniu wskazania, że córka przyjeżdża co drugi dzień, świadczą albo o tym, iż świadczenie ich co drugi dzień jest wystarczające, bądź też o tym, że opieka ta sprawowana jest przy pomocy zamieszkującego z matką syna czy też członków jego rodziny. To w ocenie Kolegium przesądza o tym, że opieka sprawowana nad matką przez skarżącą nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca.
Skarżąca w treści skargi podniosła, że matka jest osobą w wieku 85 lat, chorującą przewlekle, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazała, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Matka zamieszkuje wraz z synem i jego rodziną, jednak nie mogą oni sprawować nad nią opieki z uwagi na pracę zawodową (brat i bratowa praktycznie przebywają cały dzień poza domem). Skarżąca mieszka ok.14 km od matki, jak wskazuje w skardze "jest u niej praktycznie codziennie, czasem zdarzy się, że co drugi dzień". Podniosła ponadto, że "przepis, który stanowi dla organu podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, został uznany za niekonstytucyjny w części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2014 r. (sygnatura akt K 38/13)".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2523 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji (pomimo błędnego uzasadnienia) nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Kolegium słusznie podważyło argumentację organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, jednocześnie jednak stwierdzając, że jego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Wskazało, że opieka sprawowana przez skarżącą nad jej matką nie ma charakteru stałego i długotrwałego. To z kolei sprawia, że opieka sprawowana nad matką przez skarżącą nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze.
Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 j. t.; dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa.
Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny w Internecie). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA).
Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA).
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Sądu taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Przede wszystkim należy zauważyć kluczową kwestię a mianowicie to, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką co drugi dzień, na co wskazują jednoznacznie ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w sprawie i oświadczenia strony (akta adm., k. – 24 i 22). Z wywiadu środowiskowego wynika również, że matka skarżącej mieszka ze swoim synem i jego rodziną, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Posiada ona 11 dzieci, a tylko skarżąca nie pracuje zawodowo. Słusznie dostrzegło Kolegium, że czynności wykonywane przez córkę (wskazane w oświadczeniu z dnia 6 lutego 2020 r. – akta adm., k. – 26) takie jak: gotowanie, sprzątanie, jeżdżenie po zakupy czy płacenie rachunków, wykonywane co drugi dzień, dowodzą tego, że sprawowana przez nią opieka nie ma charakteru ciągłego.
W ocenie Sądu w żadnym przypadku nie można uznać, aby przyjazdy do osoby niepełnosprawnej co drugi dzień mogły zapewnić takiej osobie właściwą opiekę, niczego w tym poglądzie nie zmienia twierdzenie o przyjazdach "na telefon". Sąd nie ma żadnych podstaw ku temu, aby wywodzić, że matka skarżącej nie potrzebuje codziennej opieki, ale w takiej sytuacji należy wykluczyć, aby opiekę tę sprawowała córka przyjeżdżająca do matki, co drugi dzień. Posiłkując się argumentacją zawartą w odwołaniu skarżącej nie można sobie wyobrazić aby podawanie posiłków czy nadzorowanie przyjmowania leków mogło odbywać się co drugi dzień. Dlatego też sąd podziela i ten argument organu odwoławczego, że opiekę nad matką skarżącej muszą sprawować również inne osoby.
Przeprowadzone przez organy postępowanie wykazało zatem jednoznacznie, że aktualnie skarżąca nie sprawuje stałej czyli ciągłej, codziennej opieki nad matką. Sąd nie wyklucza, że sposób opieki może ulec zmianie (choćby biorąc pod uwagę wiek i stan zdrowia matki skarżącej), jednakże obecny sposób opieki niewątpliwie nie ma charakteru ciągłego.
W związku z tym należy podzielić stanowisko Kolegium, że podstawa odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki, polegającej na braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała.
Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia.
Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.