Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Wójt "[...]" (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił na wniosek "[...]" Spółki z o.o. (dalej: "Inwestor", "Skarżąca") warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na "[...]". W zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt wskazał budowę wieży wolnostojącej; instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii o parametrach określonych w tabeli 1 "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", stanowiącej załącznik do decyzji; urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży; wysokość całkowita konstrukcji – do "[...]"m n.p.t. wraz z fundamentem wieży i odgromnikiem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wywiódł, że budowa instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego.
A.S. (dalej: "Skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta "[...]"r.
Kolegium zarzuciło, że w kwestionowanej decyzji Wójt nie określił parametrów planowanej inwestycji. Stwierdziło, że na podstawie tej decyzji możliwa jest budowa wieży o określonej w decyzji wysokości z nieokreśloną liczbą anten nadawczych o dowolnej mocy i na dowodnych kierunkach, co rażąco narusza art. 54 pkt 2, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.". Decyzja lokalizacyjna powinna bowiem określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a więc powinna uwzględniać zasady ochrony środowiska.
Ponadto, ponieważ z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: "rozporządzenie", wynika, że przy oddziaływaniu na środowisko tej inwestycji znaczenie ma równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) anten oraz wyznaczona dla poszczególnych anten odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, to w decyzji lokalizacyjnej należy określić ilość, moc i kierunek anten. Powyższe Kolegium oceniło jako rażące naruszenie prawa, co stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.".
Inwestor złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniósł, że wskazana w sentencji decyzji tabela z charakterystycznymi danymi obiektu znajduje się w załączniku do decyzji, który stanowi jej integralną część. Wobec tego niezasadny był zarzut zaniechania określenia przez Wójta parametrów planowanej inwestycji. Spółka dodała, że decyzja ta została skonsumowana, gdyż Starosta wydał na jej podstawie decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Decyzją z "[...]"r. Kolegium utrzymało w mocy własną zaskarżoną decyzję.
Kolegium stwierdziło, że wprawdzie tabela, do której odesłano w sentencji decyzji lokalizacyjnej, wskazuje na 12 anten, ich azymuty, wysokość zawieszenia, tilt, odległość w osi głównej wiązki promieniowania, mocy EIRP oraz minimalną wysokość o osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem, lecz na podstawie tak sformułowanej decyzji możliwa będzie budowa wieży o określonej w decyzji wysokości, z nieokreśloną liczbą anten nadawczych o dowolnej mocy i na dowolnych kierunkach, co rażąco narusza przepisy u.p.z.p. Kolegium zauważyło, że Wójt w sentencji decyzji wskazał na anteny nadawcze i radiolinie o parametrach określonych w tabeli 1, natomiast w tej tabeli wskazał na dwanaście anten sektorowych po cztery na każdym z trzech azymutów. Powyższe wskazuje na wewnętrzną sprzeczność decyzji i brak precyzyjnego i jednoznacznego określenia parametrów projektowanej inwestycji. Z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych.
Zauważyło, że decyzja ustalająca lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej powinna wskazywać, z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania. Kwestionowana decyzja Wójta nie zawiera liczby anten, ich rodzaju, mocy i kierunku ustawienia. Nie określono w niej więc ilości i rodzaju oraz charakterystyki promieniotwórczej anten, a w konsekwencji nie określono zakresu praw i obowiązków przyznanych Inwestorowi.
Kolegium podniosło ponadto, że opisane naruszenie przepisów, dotyczące dużej inwestycji, obejmującej dwanaście anten sektorowych, wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze dla zagospodarowania i infrastruktury wsi, jej mieszkańców i właścicieli okolicznych nieruchomości. Inwestycja ta wiąże się z efektem kumulacji EPM powstałym w wyniku przestrzennego nałożenia się wiązek pochodzących od anten sektorowych promieniujących w tym samym sektorze wyznaczonym azymutem. Dodało, że uwzględniło, iż od wydania przedmiotowej decyzji nie upłynął rok, a zatem nie naruszono art. 2 Konstytucji.
Postanowieniem z "[...]"r. Kolegium odmówiło, na wniosek Skarżącej, uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Postanowienie to doręczono Skarżącej "[...]"r.
Inwestor wywiódł skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję Kolegium. Zarzucił, że na mocy art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od 25 października 2019 r., nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Zgodnie więc z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. instalowanie anten nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Tym samym ten element decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Zarzucił też, że Kolegium z naruszeniem art. 54 u.p.z.p. domaga się dokładnej charakterystyki tylko jednego elementu – to jest ilości anten i wskazania ich mocy, podczas gdy pomija szczegóły pozostałych elementów, np. wieży, w tym jej lokalizacji na nieruchomości.
Skargę wywiodła również Skarżąca, która zarzuciła m.in., że Wójt nie uzależnił wydania decyzji lokalizacyjnej od uprzedniego przedłożenia przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich odrzucenie, jako spóźnionych. Kolegium podało, że Inwestor odebrał decyzję 20 stycznia 2020 r., zaś Skarżąca
- - 22 stycznia. Skargi zostały zaś wniesione odpowiednio 25 lutego 2020 r. i 6 marca 2020 r., zatem po upływie ustawowego terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu uchybienia terminu do wniesienia skarg. Zgodnie z art. 111 § 1b k.p.a. uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Stosownie zaś do § 2 w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Termin do złożenia skargi w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji (zob. wyroki WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 343/16 i z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1184/14, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Skoro postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji doręczono Skarżącej dnia 25 lutego 2020 r., to skargi złożone 25 lutego 2020 r. i 6 marca 2020 r., zostały wniesione w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a.
Zaskarżona decyzja Kolegium wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Istotą tego postępowania decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W postępowaniu tym nie rozpatruje się więc sprawy co do istoty, gdyż przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, a nie sprawa. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 i z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, CBOSA).
Trzeba również podnieść, że kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji przepisu prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/14, CBOSA). Kontrola organu orzekającego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, CBOSA). Z uwagi na powyższe bez znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji Wójta z "[...]" r. jest podniesiona w skardze Inwestora okoliczność zmiany art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późń. zm.), zgodnie z którym roboty polegające na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę, a więc także decyzji lokalizacyjnej (zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).
Przepis ten został bowiem zmieniony z dniem 25 października 2019 r. (na mocy art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2019 r. poz. 1815]), a więc po wydaniu przedmiotowej decyzji.
W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że oceniana decyzja o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce, gdy istnieje jednoznaczna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Rażąco może zostać naruszony przepis prawny, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli zatem istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 27/20, 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2668/16, 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3278/15; CBOSA).
Kolegium oceniło, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ pierwszej instancji nie określił parametrów planowanej inwestycji, wbrew jednoznacznej treści art. 54 pkt 2 i art. 56 u.p.z.p. Stanowisko to należy podzielić.
Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
- a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
- b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
- e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
Stosownie zaś do art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Jednym z przepisów odrębnych jest art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, z późn. zm.). Przewiduje on obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w dwóch przypadkach: gdy realizacja planowanego przedsięwzięcia może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz jeżeli planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust.
1. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), które obowiązywało w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, wynika, że kwalifikacji w powyższym zakresie w odniesieniu do stacji bazowych dokonuje się w oparciu o kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny.
Uwzględniając treść powołanych przepisów należy stwierdzić, że ponieważ w decyzji ustalającej lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej należy określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a charakterystycznymi elementami tego typu inwestycji są parametry dotyczące anten, to nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży – ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie, w jaki sposób anteny powinny być skierowane (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2157/17, CBOSA).
Na organie administracji ciąży niewątpliwie obowiązek określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ww. wymagań ustawowych w kontekście planowanego przedsięwzięcia. Zatem, ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia powinny zostać jednoznacznie sprecyzowane, gdyż decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny.
W sentencji przedmiotowej decyzji ustalając funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt wskazał, że budowa dotyczy wieży wolnostojącej i instalacji radiokomunikacyjnej, składającej się z anten nadawczych i radiolinii o parametrach określonych w tabeli 1 "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", stanowiącej załącznik do decyzji, a także urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży o wysokości całkowitej do "[...]"m n.p.t. z fundamentem i odgromnikiem. W pkt.I.3 ww. załącznika podał zaś, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z konfiguracją anten sektorowych przedstawioną w tabeli 1, zawierającej parametry konfigurowania 12 anten sektorowych. Zaznaczyć należy, że załącznik nr 2 do decyzji Wójta, zawierający tabelę nr 1, zawiera tylko analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p.
Wyniki tej analizy powinny więc znaleźć pełne odzwierciedlenie w sentencji decyzji, gdyż nie stanowią odrębnego elementu rozstrzygnięcia, a jedynie przedstawiają merytoryczną część ustaleń organu, w wyniku której powinno zapaść rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. rozstrzygnięcie jest jednym z obowiązkowych elementów decyzji administracyjnej. Stanowi ono wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego rozstrzygające sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Zauważyć należy, że decyzja może nie mieć uzasadnienia (art. 107 § 4 k.p.a.) i z tego względu konieczne jest, aby rozstrzygnięcie było sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, CBOSA). Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.
Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1886/96). Nie jest zatem dopuszczalne, np. rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 873/18; CBOSA). Uzasadnienie decyzji ma za zadanie objaśnienie toku myślenia, które prowadziło do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Powyższe należy odnieść również do załącznika do decyzji.
Tym samym nie można uznać, że w decyzji z "[...]"r. sprecyzowano wszystkie niezbędne elementy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Prawidłowo więc Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji.
Wyjaśnić Skarżącej należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Tym samym, Kolegium nie mogło zawrzeć w zaskarżonej decyzji wskazań co do sposobu załatwienia wniosku Inwestora, w szczególności zobowiązać organ pierwszej instancji do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania z uwagi na zaniechanie przedłożenia przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.