Uzasadnienie
W dniu 28 lutego 2022 r. Rada Miejska w Orzyszu podjęła uchwałę nr XLVII/343/22 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.")
W dniu 13 lutego 2023 r. (data stempla pocztowego) Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do tutejszego Sądu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
- a) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP"), art. 15 ust. 2 u.o.s.p poprzez wskazanie w § 1, iż ekwiwalent przysługuje "za udział" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy ustawa przewiduje naliczanie takiego ekwiwalentu za "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej";
- b) istotne naruszenie art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP; art. 38 pkt 12 i art. 57 ust. 2 u.o.s.p. poprzez wskazanie w § 3, iż traci moc uchwała nr XIX/132/20 Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży, podczas gdy poprzednia uchwała regulująca przedmiotową materię utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., wobec uchylenia przepisu stanowiącego podstawę prawną jej wydania i braku przepisów przejściowym w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Orzysza wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Podniósł, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest rażące naruszenie prawa. Aby móc przyjąć, że kontrolowany akt organu gminy jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Oczywista sprzeczność z przepisem prawa zachodzi zaś jedynie wtedy, gdy nie sposób przyjąć, iż w danych okolicznościach uchwała mogłaby mieć inne brzmienie, a przepis na podstawie której ją wydano jest na tyle jasny interpretacyjnie, że nie można przyjąć, iż ktokolwiek mógłby go interpretować odmiennie. Organ wykonawczy gminy podkreślił, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., rada gminy ma jedynie określić wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za udział w następujących zdarzeniach: działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.
Natomiast określenie zasad jego obliczania i wypłacania - "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" stanowi wykroczenie poza upoważnienie. Zauważono, że nie bez znaczenia w tym zakresie pozostaje, że szkolenia lub ćwiczenia mogą odbywać się także na terenie jednostki, co oznacza, iż brak jest podstaw do wprowadzania w tym zakresie zasady naliczania ekwiwalentu od chwili zgłoszenia wyjazdu z jednostki. Nie sposób także pominąć, że zgodnie z § 137 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej: "w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych". W związku z tym, Rada Miejska powtarzając zapisy ustawy niewątpliwie naruszyłaby Zasady Techniki Prawodawczej.
Odnosząc się do treści § 3 zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że utrata mocy obowiązującej przez wskazaną w tym przepisie uchwałę nastąpiła w związku z wejściem w życie nowej ustawy, dlatego też postanowienie § 3 nie kreuje prawa (nie uchyla poprzedniej uchwały), a jedynie stwierdza tę okoliczność (ma znaczenie informacyjne).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W literaturze i orzecznictwie jednolicie wskazuje się w, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu w całości lub części winno być każde istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)
W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu dawał art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 stanowił, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym.
Porównanie przytoczonych przepisów, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Oczywiste powinno być, że doprecyzowanie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dotyczy tylko zdarzeń wymagających wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Nie ma racji organ wykonawczy gminy, twierdząc, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego sformułowania zawartego w delegacji ustawowej narusza § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Sporne treści, co podkreślić należy, nie były zawarte w odrębnym przepisie ustawy, ale stanowiły wytyczną zawartą w przepisie upoważniającym do wydania aktu prawa miejscowego, determinując przez to brzmienie uchwały. Poprzestanie w zaskarżonej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu "za udział", bez doprecyzowania, że jest to stawka godzinowa naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że treść § 1 uchwały może prowadzić do niesłusznego zaniżenia świadczenia przysługującego strażakom ratownikom OSP przez ograniczenie należnego ekwiwalentu do świadczenia jednorazowego, bez uwzględnienia czasu trwania udziału strażaka ratownika OSP w działaniach, za które ekwiwalent przysługuje. Taki wniosek wynika z literalnego brzmienia § 1 uchwały, co jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rozbieżność występująca pomiędzy tymi przepisami jest niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, powinny więc być spójne z przepisami ustawy, a nie wywoływać wątpliwości interpretacyjne.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Reasumując, należało uznać, że zakwestionowane przez prokuratora przepisy § 1 uchwały są niezgodne z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie ich w obrocie prawnym może wywoływać wątpliwości, a przez to i spory w zakresie obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności przepisów sprzecznych z aktem wyższego rzędu.
Odnosząc się do treści § 3 uchwały, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że przepis ten również należało wyeliminować z obrotu prawnego. W sprawie nie jest kwestionowane, że w sytuacji uchylenia przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego i braku przepisów przejściowych pozwalających na pozostawanie w obrocie prawnym aktów wykonujących uchyloną delegację ustawową, tracą również moc prawną przepisy wykonawcze. Wynika to wyraźnie z treści § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.
Skoro więc wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż zaistniała sytuacja opisana w § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Wbrew twierdzeniu organu, treści § 3 uchwały nie można przypisać waloru informacyjnego, gdyż przepis ten jest zamieszczony w akcie normatywnym i stanowi o utracie mocy aktu prawa miejscowego. Treść § 3 uchwały sugeruje, że to zaskarżona uchwała deroguje uprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego i że akt ten obowiązywał do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, co jest oczywiści sprzeczne z treścią § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej i art. 38 pkt 12 oraz art. 57 u.o.s.p. Mocą tych przepisów uchylona została delegacja ustawowa z art. 28 ust. 2 o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę wydania uchwały nr XIX/132/20 z 29 stycznia 2020 r. i uchwała ta przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p.
W treści § 3 nie ma w ogóle mowy o tym, że uchwała nr XIX/132/20 z 29 stycznia 2020 r. przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 2022 r. Nie sposób więc przypisać temu przepisowi charakteru informacyjnego. Wobec jego brzmienia, należy uznać, że unormowanie to modyfikuje obowiązujące w tym przypadku zasady utraty mocy obowiązującej przez wymieniony w nim akt normatywny.
Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Bez istotnie naruszającego prawo § 1 nie spełniałaby ona żadnej funkcji.
Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek prokuratora, w związku z brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.