Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A (organ I instancji, PINB) decyzją z dnia "[...]" nakazał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, M. H. oraz J. H. (skarżący) – współwłaścicielom działki nr "[...]" przy ul. A, rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku letniskowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego określonego dla wspomnianej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 maja 2018 r., na terenie nieruchomości przy ul. A w A w toku innego postępowania stwierdzono, iż na terenie działki nr "[...]" przy granicy z działką nr "[...]" wybudowano obiekt budowlany – budynek letniskowy.
Z ustaleń organu nadzoru budowlanego poczynionych w oparciu o kopię mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej przez Gminę A, zatwierdzonej decyzją nr "[...]" wynika, iż przedmiotowy obiekt nie został wykazany na mapach geodezyjnych sporządzonych w czerwcu 2011 r. Wobec tego przyjęto, że został wybudowany po roku 2011.
Wskazano również, że pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury (UM Wydz. UiA) poinformował, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka "[...]" obr. A oznaczona jest ZN2 i zgodnie z zapisem planu wprowadza się zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót poza określonymi wyjątkami. Organ ustalił zatem, że przedmiotowa budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren przedmiotowej działki nie był i nie jest przewidziany w planie miejscowym pod zabudowę.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli skarżący, działający przez pełnomocnika, podnosząc m.in., że ustalenia właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczają możliwości istnienia i funkcjonowania obiektu letniskowego. Ponadto podniesiono, że zasadnym było umożliwienie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazano na brak przeprowadzenia oględzin budynku i dokonania pomiaru przedmiotowego obiektu letniskowego oraz wadliwe ustalenie daty budowy obiektu. Podkreślono, że przedmiotowy budynek gospodarczy istniał w dacie uchwalenia (2007 r.) obowiązującego obecnie dla tej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł nakazać skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]" przy ul. A. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z oględzin przedmiotowego budynku letniskowego wynika, iż na terenie działki nr "[...]" znajduje się budynek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym o konstrukcji drewnianej. Powierzchnia zabudowy wynosi 40,41 m2, powyżej 35 m2 - normy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowalnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Otoczenia jeziora A" - Uchwała Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2007 r., działka nr "[...]" oznaczona jest ZN2, w stosunku do której – poza określonymi wyjątkami - wprowadzono zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi i prowadzenia robót budowlanych. Powstały obiekt budowlany natomiast nie podlega żadnemu z wyjątków wskazanych w zapisie planu. Nie można go zakwalifikować jako urządzenia rekreacyjno-sportowego, jest to bowiem budynek letniskowy. Ustalenia obowiązującego Planu zagospodarowania przestrzennego "Otoczenia jeziora A" nie przewidują zatem budowy na terenie działki nr "[...]" budynków rekreacji indywidualnej.
WINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, iż wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że zważywszy na fakt wskazania w decyzji organu I instancji niewłaściwej ulicy, przy której zlokalizowany jest sporny budynek letniskowy na działce nr "[...]" przy ul. A (w decyzji ul. A), konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]" przy ul. A w A. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiedli skarżący - działając przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez niewystarczające jego rozpatrzenie, w szczególności wadliwe ustalenie daty budowy i rozbudowy obiektu letniskowego, a przez to błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i bezzasadne nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego - budynku letniskowego, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było zastosowanie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wydanie postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w powołanym przepisie, celem umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasadniczym argumentem skargi jest fakt nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez wadliwe ustalenie daty budowy i rozbudowy obiektu letniskowego. Wskazano, że nieruchomość przy ul. A w A została nabyta przez skarżących w 1998 roku, zaś według ich wiedzy budowa przedmiotowego obiektu rozpoczęta została przez ich poprzedników prawnych w latach 80 XX wieku i zakończona po 2000 roku.
Z informacji zaś posiadanych przez skarżących wynika, że roboty budowlane związane z przedmiotowym obiektem były zgłaszane organowi przez ich poprzedników prawnych, jednakże nie są oni w posiadaniu związanych z tym dokumentów. Tymczasem organ ustalił jedynie, czy do organu administracji architektoniczno-budowlanej wpływały zgłoszenia lub udzielane były pozwolenia na budowę w latach 2000-2017.
Ponadto, zarówno po nabyciu nieruchomości przez skarżących - obecnych współwłaścicieli nieruchomości, jak też obecnie, obiekt letniskowy spełnia funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. Z całą stanowczością należy stwierdzić według skarżących, iż "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora A" nie ograniczył możliwości istnienia i funkcjonowania obiektu letniskowego należącego do skarżących, w przeciwnym razie, jak zwykło się czynić w planach zagospodarowania przestrzennego, gdy istnienie obiektów koliduje z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie, wprowadzono by klauzulę w brzmieniu "obiekty do rozbiórki z możliwością użytkowania w sposób dotychczasowy - do czasu realizacji zgodnie z planem", co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy.
Z uwagi na przytoczone okoliczności, należy uznać według skarżących, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2007 roku dopuszcza istnienie obiektu letniskowego należącego do skarżących.
W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że gdyby organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu, że w istocie przedmiotowy obiekt nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego dla nieruchomości będącej współwłasnością skarżących, na której jest ona zlokalizowana, zasadnym było zastosowanie przepisu art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w celu umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz zobowiązanie skarżących do przedłożenia w wyznaczonym terminie stosownej dokumentacji zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czego organ II instancji niesłusznie zaniechał.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł nakazać skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]" ul. A. WINB podniósł, że zważywszy na fakt wskazania w zaskarżonej decyzji niewłaściwej ulicy, przy której zlokalizowany jest sporny budynek letniskowy na działce nr "[...]" (w decyzji ul. A), konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]", ze wskazaniem prawidłowo określonego adresu, czyli ulicy A. Organy podniosły, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 maja 2018 r., na terenie nieruchomości przy ul. A w toku innego postępowania stwierdzono, iż na terenie działki nr "[...]" przy granicy z działką nr "[...]" wybudowano obiekt budowlany – budynek letniskowy.
W wyniku oględzin i wykonanych pomiarów ustalono istnienie domku letniskowego parterowego z poddaszem użytkowym o konstrukcji drewnianej o wymiarach: długość - 6,85 m, szerokości - 5,90 m i wysokości H1 - 2,37 m i H2 - 5,20 m. Powierzchnia zabudowy wynosi zatem 40,41 m kw.
Z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wynika bezsprzecznie, że sporny budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzono również, że przedmiotowa budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren przedmiotowej działki nie był i nie jest przewidziany w planie miejscowym pod zabudowę.
W ocenie organów zatem wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; w skrócie "Prawo budowlane" lub u.p.b.). Stosownie zaś do tego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2).
W myśl natomiast art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b., nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ust. 4 art. 48 u.p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1
Wyjaśnić należy, że przepis art. 48 ust. 2 u.p.b. nakazuje organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki zawsze umożliwienie legalizacji obiektu. Przy czym możliwość taka istnieje tylko po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie z zachowaniem procedury wskazanej w ustępach następnych art. 48 u.p.b.
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Wspomniany przepis może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze w trakcie takiej budowy. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 ustawy Prawo budowlane jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia.
W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi), albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie tyle obowiązek inwestora, ile jego uprawnienie.
W piśmie z dnia 19 lipca 2018 r. skarżący stwierdzili, że budowa spornego obiektu została rozpoczęta w latach 80 XX wieku i zakończona po roku 2000. Zaznaczyli, że ich poprzednicy prawni realizowali przedmiotowy obiekt prawdopodobnie po uprzednim zgłoszeniu, ale nie mogą wskazać żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie są w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów związanych z budową tego budynku we wskazanym okresie (akta adm. organu I instancji, k. – 7).
Zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają jednak wyjaśnień skarżących, czyniąc je niewiarygodnymi.
Przede wszystkim w piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. (akta adm., organu I instancji, k. – 10) Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury poinformował, że z dokumentów (akt notarialny, wypis z rejestru gruntów, szkicowy projekt podziału działki "[...]" z 1998 r.) znajdujących się w jego zasobach wynika, iż w roku 1998 działka, na której posadowiony jest sporny domek letniskowy, nie była zabudowana żadnymi obiektami budowlanymi. Natomiast w okresie 2000-2017 urząd ten nie przyjmował zgłoszenia i nie udzielał pozwolenia na budowę budynku letniskowego oraz budynku gospodarczego przy ul. A. W aktach sprawy znajduje się również umowa darowizny z dnia 16 marca 1998 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, z której wynika, że działka nr "[...]" była niezabudowana (akt notarialny, akta adm. organu I instancji).
Ponadto z ustaleń organu nadzoru budowlanego, poczynionych w oparciu o kopię mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej przez Gminę A, zatwierdzonej decyzją nr "[...]", wynika, iż przedmiotowy obiekt nie został wykazany na mapach geodezyjnych sporządzonych w czerwcu 2011 r. Wobec tego przyjęto, że został wybudowany po roku 2011.
W aktach sprawy znajdują się również zdjęcia satelitarne (akta adm. organu I instancji, k. – 2), które potwierdzają, że w 1995 roku nie było żadnego obiektu budowlanego na działce skarżących o nr "[...]". Podobnie zdjęcie satelitarne z 2005 r. również nie pokazuje żadnego budynku. Z kolei zdjęcie z 2009 r. jest nieczytelne i nie ujawnia ono spornego obiektu budowlanego, który wyraźnie widać już na zdjęciu z 2017 r.
Przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie pozwoliło zatem w wystarczającym stopniu wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności, takie jak przede wszystkim to, że sporny obiekt budowlany z całą pewnością nie był budowany – jak twierdzą skarżący – od lat 80 - tych XX wieku do 2000 r. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Urząd Miasta sprawdził zgłoszenia w latach 2000-2017. Inne dowody jasno wskazują, że sporny budynek z całą pewnością nie powstał przed 2000 r. Zaprezentowana dokumentacja przeczy twierdzeniom skarżących w tym zakresie. Nie ma przy tym znaczenia powoływanie się skarżących na zgłoszenie budowy dokonane przez ich poprzedników prawnych. Fakt takiego zgłoszenia nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, a ponadto przywołany już akt notarialny (umowa darowizny) wyraźnie wskazuje, że sporna działka była w momencie przejęcia jej przez skarżących niezabudowana.
Niezasadny jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez niewystarczające jego rozpatrzenie, w szczególności wadliwe ustalenie daty budowy i rozbudowy obiektu letniskowego.
Nie budzą również wątpliwości Sądu ustalenia organu co do gabarytów spornego domku letniskowego. Z protokołu oględzin i dokonanych pomiarów wynika, że na terenie działki nr "[...]" znajduje się budynek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym o konstrukcji drewnianej o wymiarach długość - 6,85 m, szerokości - 5,90 m i wysokości H1 - 2,37 m i H2 - 5,20 m. Powierzchnia zabudowy wynosi zatem 40,41 m2, czyli powyżej 35 m2. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Skoro budowa spornego obiektu wymagała pozwolenia na budowę to organy prawidłowo zastosowały w sprawie tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego. Zupełnie niezasadny jest zatem zarzut zawarty w skardze, a odnoszący się do tego, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym należało zastosować tryb przewidziany w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Takie twierdzenia w kontekście poczynionych i wyczerpujących ustaleń nie są zasadne.
Stosownie natomiast do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku organy orzekające wykazały brak takiej zgodności.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora A, przyjęty uchwałą Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2007 r., jest obowiązującym aktem prawa miejscowego i zawiera normy wiążące co do sposobu zagospodarowania działek w granicach określonych miejscowym planem. Zgodnie z § 5 pkt 15 l.p. 3 lit. a uchwały lokalny prawodawca wprowadził dla terenu ZN2 (na którym jest usytuowana działka skarżących o nr "[...]") bezwzględny zakaz zabudowy obiektami budowlanymi za wyjątkiem: zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej; ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora B; urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków; urządzeń rekreacyjno-sportowych, ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych; punków i wież widokowych; oświetlenia; tablic informacyjnych.
Pismem zaś z dnia 8 sierpnia 2018 r. Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury potwierdził, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka "[...]" oznaczona jest ZN2 i zgodnie z zapisem planu wprowadza się zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót poza określonymi wyjątkami
Niewątpliwie wspomniane wyjątki nie dotyczą budowy domków letniskowych.
Organy przyjęły zatem prawidłowo, że sporna budowla w postaci domku letniskowego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren przedmiotowej działki nie był i nie jest przewidziany w planie miejscowym pod zabudowę.
W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.