Uzasadnienie
Postanowieniem z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej: "PINB") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]" i nałożył na D. i S.Z. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący") obowiązek przedłożenia wyszczególnionych w sentencji postanowienia dokumentów w terminie do 31 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu PINB podał, że Inwestorzy w latach "[...]" rozbudowali przedmiotowy budynek przez zabudowę tarasu, uzyskując w ten sposób dodatkową powierzchnię garażu i pomieszczenie podziemne od strony działki nr "[...]", oraz przez rozbudowę w "[...]" r. tarasu od strony ul. "[...]". Uwzględniając wnioski Inwestorów, PINB przedłużał termin przedłożenia dokumentów ostatecznie ustalając ten termin do 28 lutego 2017 r.
Następnie, po przedłożeniu przez Inwestorów inwentaryzacji budowlanej piwnicy gospodarczej i zabudowy przestrzeni, postanowieniem z "[...]" r. PINB wezwał Skarżących do przełożenia 4 egz. projektu budowlanego z uzgodnieniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w terminie do 28 kwietnia 2017 r., który na wniosek Skarżących, przedłużył do 31 lipca 2017 r. (postanowieniami z "[...]").
W zakreślonym terminie Inwestorzy przedłożyli dokumenty i wnieśli o legalizację wykonanej zabudowy.
Postanowieniem z "[...]" r. PINB wezwał Inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym w terminie do 30 września 2018 r., który na wniosek Skarżących, przedłużył do 31 grudnia 2018 r. (postanowienie z "[...]" r.).
Postanowieniem z "[...]" r. PINB ustalił Skarżącym opłatę legalizacyjną z tytułu rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w kwocie 50.000 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB podał, że na przełomie "[...]" Inwestorzy rozbudowali przedmiotowy budynek przez zabudowę tarasu, uzyskując w ten sposób dodatkową powierzchnię garażu i pomieszczenie podziemne od strony sąsiedniej działki, oraz przez rozbudowę w "[...]" r. tarasu od strony ul. "[...]". Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy przedmiotowe roboty wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którym Skarżący nie legitymowali się. PINB stwierdził, że Inwestorzy zrealizowali nałożony na nich, postanowieniem z 14 listopada 2011 r., obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Powyższe uprawniało organ nadzoru budowlanego do ustalenia opłaty legalizacyjnej. PINB wskazał ponadto, w jaki sposób wyliczył kwotę przedmiotowej opłaty.
W złożonym zażaleniu Inwestor podniósł, że w latach "[...]" przebudował szambo na piwnicę i przesunął drzwi garażowe na skraj balkonu, na całej szerokości budynku. Wyjaśnił, że przebudowa ta została spowodowania wadliwym posadowieniem budynku. Stwierdził, że nie wiedział, że ww. roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Podniósł, że w dniu "[...]" r. złożył w Starostwie zgłoszenie dotyczące przedłużenia tarasu na całej szerokości budynku, na 4 słupach, bez ścian osłonowych. Dodał, że w "[...]" r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na zabudowanie tego tarasu od ul. "[...]". Taras zabudował w "[...]" r. Inwestor podniósł, że nie jest w stanie uiścić tak wysokiej opłaty.
"[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził, że PINB zasadnie zastosował procedurę z art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i prawidłowo określił kwotę opłaty legalizacyjnej wysokości 50.000 zł na podstawie art. 59f ust. 1 tej ustawy. Stwierdził, że rozbudowa budynku mieszkalnego bezsprzecznie nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej (przystąpienie do realizacji inwestycji bez uzyskania pozwolenia na budowę) i zaistniały warunki do jej legalizacji, gdyż Inwestorzy spełnili wymogi wskazane w art. 49 ust. 1 ustawy. WINB wyjaśnił, że stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś pod pojęciem "rozbudowy" należy rozumieć powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu - zwiększenie powierzchni zabudowy.
Stwierdził, że rozbudową będzie powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenia, np. pokój, wiatrołap, werandę, wykusz czy taras. WINB podniósł również, że nie ma możliwości zmiany wysokości tej opłaty, gdyż art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przewiduje, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, mają wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił też, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 59g Prawa budowlanego, jest Wojewoda.
Wyjaśnił ponadto, że rozbudowa budynku nie podlegała abolicji. Podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, oznacza, że od inwestorów, którzy przed 10 lipca 2003 r. spełniali warunki wynikające z art. 49 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane i chcieli uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, nie można było domagać się wniesienia opłaty legalizacyjnej.
W przedmiotowej sprawie te regulacje nie miały zastosowania.
W złożonej skardze Inwestor podniósł, że z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie tarasu (decyzją Prezydenta "[...]" z "[...]" r.), złożył "[...]" r. zgłoszenie do Starostwa Powiatowego "[...]" dotyczące tej inwestycji. Starosta nie zgłosił sprzeciwu. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, rozbudowa tarasu od strony ul. "[...]" jest legalna. Następnie, w "[...]" r. zabudował ten taras, na podstawie decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy z "[...]" r. Stwierdził ponadto, że rozbudowa od strony ul. "[...]" miała miejsce rok wcześniej, niż pierwotnie podawał organom nadzoru budowlanego, to jest w 2003 r. Z uwagi na powyższe ta samowola budowlana podlega abolicji. Inwestor wyjaśnił ponadto, dlaczego rozbudował budynek. Przyznał też, że w efekcie wykonanych robót zwiększyła się powierzchnia garażu. Zaznaczył, że nie wiedział, że przedmiotowe roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postanowień organów obu instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 Prawa budowlanego stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. "Przebudową" jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).
W sprawie bezsporne jest, że Inwestorzy rozbudowali przedmiotowy budynek mieszkalny. Jak wynika z akt sprawy, w latach "[...]" Inwestorzy powiększyli powierzchnię tarasu od strony ul. "[...]" i od strony działki nr "[...]", a przestrzeń pod tarasem zabudowali ścianami z oknami i drzwiami garażowymi. W efekcie tego powstało pomieszczenie składowania opału o powierzchni zabudowy "[...]" m2 i kubaturze "[...]" m3 oraz piwnica o powierzchni zabudowy "[...]" m2 i kubaturze "[...]" m3. Ponadto, w "[...]" r. Inwestorzy zabudowali taras od strony ul. "[...]" przez dobudowanie do istniejącego tarasu nowego tarasu na całej szerokości budynku i jego zabudowę, uzyskując w ten sposób pomieszczenie piwniczne o powierzchni zabudowy "[...]" m2 i kubaturze "[...]" m3.
W konsekwencji wykonanych robót budowlanych bezspornie zwiększyła się kubatura i powierzchnia użytkowa przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wykonana przez Inwestorów przebudowa wymagała więc uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nie występowali jednak do Starosty o uzyskanie takiej decyzji. Dysponują jedynie decyzjami Prezydenta: z "[...]" r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie przestrzeni pod istniejącym tarasem oraz z "[...]" r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego od strony ul. "[...]". Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego te decyzje nie uprawniają inwestora do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych, lecz umożliwiają jedynie ubieganie się o wydanie m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady zaś, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29 – art. 31, które nie miały zastosowania w stanie faktycznym sprawy).
Wyjaśnić należy, że złożone w Starostwie zgłoszenie z "[...]" r. również nie przesądza o legalnym wykonaniu zabudowy. Zgłoszenie to dotyczyło bowiem jedynie budowy płyty tarasowej, opartej na 4 słupkach żelbetowych, ale nie zabudowy tego tarasu, którą Inwestorzy wykonali samowolnie w "[...]" r. Dopiero zaś w wyniku zabudowania tarasu zwiększyła się powierzchnia zabudowy i kubatura budynku mieszkalnego, a te roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Wbrew zatem stanowisku Skarżącego, rozbudowa nie była legalna.
Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zasadnie PINB rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji wykonanych robót. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego). Co istotne, spełnienie przez strony powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4).
Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić należy, że opłata legalizacyjna nie jest karą, gdyż postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego, itp.) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Opłata legalizacyjna jest wprawdzie obowiązkowym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu, lecz opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej, przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru nie nakłada więc na inwestora obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość.
Na gruncie niniejszej sprawy zasadnie PINB, postanowieniem z "[...]" r., ustalił Inwertorom opłatę legalizacyjną w wysokości 50.00 zł, a ustalona opłata została wyliczona prawidłowo.
Podkreślić należy, że z cytowanych przepisów wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują przy tym możliwości odstąpienia od określenia ani miarkowania wysokości tej opłaty. Bez wpływu zarówno na fakt nałożenia tej opłaty, jak i jej wysokość, pozostają więc jakiekolwiek inne czynniki, jak choćby przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie lub nieistnienie po stronie inwestorów winy czy też wartość wykonanych robót. Okoliczności, że Skarżący nie wiedział o konieczności posiadania pozwolenia na budowę, a wykonana przebudowa była niezbędna do prawidłowego korzystania z budynku i była spowodowana wadliwym posadowieniem budynku, nie mogą więc wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
Nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia faktu, że z uwagi na sugerowaną przez Skarżącego datę wykonania części rozbudowy w 2003 r., samowola budowlana powinna podlegać abolicji. Wyjaśnić należy, że pierwotnie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidywał, że istniała możliwość legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia ich budowy minęło 5 lat, w sytuacji uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, niezależnie od czasu, jaki minął od ich wybudowania w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań.
Legalizacja samowoli budowlanych została jednak uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48 - art. 49b ustawy w nowym brzmieniu). Na mocy bowiem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego art. 49 ustawy lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. (wyrok z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006, Nr 9, poz. 124).
W konsekwencji wskazanego wyroku, w sprawach samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego, w przypadku którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r., na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że nawet gdyby Inwestorzy pierwszą samowolną rozbudowę wykonali w 2003 r., a nie w latach 2004 – 2005, jak pierwotnie wskazywali, to do wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r. znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego nie upłynął okres pięcioletni. Organy nadzoru budowlanego nie miały więc podstaw do zastosowania art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji i legalizacji samowoli budowlanej bez ustalania opłaty legalizacyjnej.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.