Uzasadnienie
W dniu 14 grudnia 2017r. J.J. i W.J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (za pośrednictwem organu) skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], którą po rozpoznaniu ich odwołania, utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego (legalizacja samowoli budowlanej) na działce nr [...] obręb [...] (jezioro M.) przy działce nr [...] obręb [...], gm. O. na wniosek M.T.
Zarzucili podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 7, 8, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to obligują organ do zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego mających wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. W uzasadnieniu skargi strona nie przedstawiła argumentacji uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podano jedynie, że wcześniejsza decyzja organu I instancji z dnia [...], następnie uchylona przez Kolegium, stanowiła podstawę do wydania inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na legalizację pomostu przez Starostwo Powiatowe w O. (dalej: Starostwo). W trakcie postępowania odwoławczego odnośnie wydania warunków zabudowy na legalizację pomostu, dnia [...] 2016r. zostało wszczęte w Starostwie nowe postępowanie legalizacyjne w sprawie legalizacji tego samego pomostu na wniosek kilku innych osób, których reprezentuje p. M.T. Podano, że dnia [...] Starostwo zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji urządzenia wodnego (pomostu w kształcie zbliżonym do litery "L") zlokalizowanego na wodach jeziora M., działka nr [...] obręb [...], z dostępem z działek nr [...] obręb [...], gm.
O., do czasu wydania przez Burmistrza nowego rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Wobec tego odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie skutkowała legalizacją istniejącego urządzenia - pomostu i dalszym postępowaniem legalizacyjnym zgodnie z prawem budowlanym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Odnośnie złożonego przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium nie przedstawiło swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 zd. 1 ustawy p.p.s.a.).
Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie ww. przepisu Sąd związany jest zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy ppsa. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.
Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt I FSK 1841/09, post. NSA z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II OZ 415/11, dostępne w CBOSA).
Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie we wniosku okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z treści cytowanego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wniosek strony występującej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009r. sygn. II OZ 665/09, dostępny CBOSA). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nast.)
Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Wprawdzie ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia w zakresie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1337, ze zm) i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, lecz skarżący w tej sprawie nie wykazali jaka szkoda i to w rozmiarze znacznym może powstać na skutek wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w ramach postępowania legalizacyjnego, gdy przedmiot - pomost został już zlokalizowany na jeziorze. Oznacza to, że skarżący nie uwiarygodnili zgłoszonego żądania poprzez wykazanie powstania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody, jak również przesłanki trudnych do odwrócenia skutków, bowiem sam fakt, iż skarżona decyzja może być następnie podstawą do wydania innego aktu administracyjnego nie oznacza samo przez się, iż zachodzi trudny do odwrócenia skutek prawny, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują środki prawne do zweryfikowania takich rozstrzygnięć.
Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo, o czym na obecnym etapie postępowania Sąd nie przesądza. Jak bowiem stwierdzono wyżej naruszenia, o których wskazano w skardze, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego mogą stanowić podstawę do oceny zasadności wniesionej skargi nie zaś wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przy czym jak wskazano wyżej Sąd takiej oceny nie dokonywał na obecnym etapie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała, że w przedmiotowej sprawie wykonanie decyzji organu odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (w ramach postępowania legalizacyjnego) spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też zachodzi w tym wypadku niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji.