Uzasadnienie
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że wnioskiem z 13 listopada 2019 r. M.T. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Burmistrza "[...]" (dalej jako organ I instancji) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I.C.
Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś skarżąca faktycznie sprawuje nad nią opiekę. Jednak świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdyż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej. Nie została zatem spełniona jedna z podstawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako u.ś.r.) uzależnia możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, od tego aby niepełnosprawność osoby powstała nie później niż do 18 lub 25 roku życia i przepis ten dotychczas nie został zmieniony.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.:
- - niezasadne uznanie, że niepełnosprawność I.C. powstała po 18-tym roku życia i w związku z tym skarżącej jako opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;
- - pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji.
W oparciu o powyższe zarzuty autorka odwołania wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" decyzją z "[...]" r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka negatywna do uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., gdyż matka skarżącej (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast trudni się hodowlą i usługami transportowymi. Zgodnie z art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Małżonek jest zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności. Ojciec skarżącej może tę opiekę sprawować nad niepełnosprawną żoną przy pomocy córki.
Kolegium nie podzieliło natomiast argumentacji organu I instancji co do interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że przepis ten został uznany za niekonstytucyjny i nie jest dopuszczalne oparcie na nim decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na jego podstawie.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżąca naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), u.ś.r. w zw. z art. 23, art. 27, art. 128 i art. 132 K.r.o. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej I.C. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią z uwagi na fakt, iż zobowiązany w pierwszej kolejności mąż niepełnosprawnej żyje i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony.
W motywach skargi wskazano, że córka czuje moralny i ustawowy obowiązek opieki nad matką. Zwolniła z niego pozostałych członków rodziny, którzy wyrazili zgodę na taki podział obowiązków. Celem regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia. Uznanie, że tylko mąż, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może zająć się swoją żoną, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej. Nadto w ocenie skarżącej jej ojciec nie byłby w stanie należycie sprawować opieki żoną, gdyż wymaga ona stałej zmiany opatrunków i utrzymania sterylnych warunków.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z "[...]" r. "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z przekazanych sądowi akt administracyjnych wynika że, skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl ust. 1a art. 17 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a).
Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych.
W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1- 3, art. 61, art. 130 K.r.o.
Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć.
W rozpoznawanej sprawie ostateczną przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było wystąpienie przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tj. pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim, w sytuacji, gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W sprawie tej niesporna jest okoliczność, która znajduje także odzwierciedlenie w przekazanych sądowi aktach administracyjnych, że matka skarżącej (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim z ojcem skarżącej, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem, to ojciec skarżącej w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zapewnienia opieki matce skarżącej niezależnie od posiadanych kwalifikacji do sprawowania takiej opieki. Z woli ustawodawcy, uprawnienie innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, aktualizuje się bowiem dopiero wówczas, gdy zapewnienie takiej opieki nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych przez współmałżonka.
Do takich przyczyn ustawodawca zaliczył wprost legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sądowi znany jest i akceptowany przez skład orzekający pogląd prezentowany w orzecznictwie o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stwierdza, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie był zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14, wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, dostępne w CBOSA).
Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia, czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.
Jak ustalono w toku postępowania, przeszkodę w sprawowaniu opieki nad matką skarżącej przez współmałżonka (ojca skarżącej) stanowi bowiem jego aktywność zawodowa związana z prowadzeniem wydzierżawianego gospodarstwa rolnego w tym hodowlą bydła, nadto dorywcze wykonywanie usług transportowych. Ojciec skarżącej ma 61 lat i jest w wieku aktywności zawodowej, nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności i zamieszkuje wraz z matką skarżącej oraz skarżącą i jej rodziną. W tych okolicznościach nie sposób uznać, aby aktywność zawodowa ojca skarżącej, była tego rodzaju przeszkodą, która uniemożliwiałaby mu sprawowanie opieki nad matką skarżącej. Praca w wydzierżawianym gospodarstwie rolnym co prawda ogranicza możliwość świadczenia przez ojca skarżącej osobistej opieki, to jednak nie ma przeszkód, aby część środków finansowych uzyskiwanych z tej pracy przeznaczona została na pokrycie kosztów opieki nad żoną przez inną osobę, a w tym wsparcie finansowe skarżącej, która jak ustalono podczas wywiadu środowiskowego taką opiekę rzeczywiście sprawuje.
Powyższy tok rozumowania zdaje się mieć swoje uzasadnienie w argumentach skargi, kiedy to skarżąca twierdzi, że inni członkowie rodziny zaakceptowali taki podział obowiązków, że to ona będzie zajmowała się opieką nad matką.
Prawidłowo zatem organy uznały, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony w skardze z 16 marca 2020 r. o czym organ został powiadomiony w piśmie z 30 kwietnia 2020 r., doręczonym w dniu 4 maja 2020 r., od którego zaczął biec 14-dniowy termin do złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy. W tak liczonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.