Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. A. L. (skarżący, strona) wystąpił do MOPS o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. L. Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. Burmistrz Nowego Miasta Lubawskiego działający przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Mieście Lubawskim (organ I instancji) odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że H. L. jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2021 r., wydanym na stałe. Opiekę nad matką sprawuje syn A. L.. Organ I instancji wskazał, że na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1b pkt 1-2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawa w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W konkluzji odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.
W ocenie Kolegium zakres sprawowanej przez stronę opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze. Zakres tej opieki przypomina raczej typowe czynności wykonywane w domu (sprzątanie, gotowanie, załatwianie spraw urzędowych), które często łączone są z wykonywaniem pracy zawodowej.
Brak jest tu czynności typowo pielęgnacyjnych, te bowiem H. L. wykonuje sama (spożywanie posiłków, przebieranie, utrzymanie higieny osobistej). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest zaś przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zakres wykonywanych czynności nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Matka nie wymaga bowiem czasochłonnej opieki, karmienia, nie jest osobą leżącą, pampersowaną, mającą zaburzenia natury poznawczej (demencja starcza, choroba Alzheimera). Stan jej zdrowia i choroby są adekwatne do jej wieku, zaś pomoc świadczona przez syna obejmuje robienie zakupów, opłat, sprzątanie w domu, przygotowywanie posiłków i ma znamiona normalnych czynności dnia codziennego, które winny być świadczone przez dzieci starszym rodzicom. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na ustawowo określonym "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" powinna być rozumiana - w ocenie Kolegium - jako wystąpienie takiej sytuacji, w której zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej pracy lub aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.
Zapewnienie niezbędnej opieki matce nie ogranicza – według Kolegium - skarżącemu możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, szczególnie przy przyjęciu, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie wskazano zakresu wykonywania owego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący. Podniósł, że sprawowanie opieki nad matką, która choruje na nowotwór płuc IV stopnia i jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji (co stwierdził ZUS) uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia nawet w częściowym wymiarze. Zakres tej opieki to czynności, którym trzeba poświęcić kilka godzin dziennie o różnej porze, czego nie można połączyć z wykonywaniem pracy zawodowej. Wskazał, że jego matka jest osobą leżącą, wymagającą pomocy przy spożywaniu posiłków, przebieraniu i utrzymywaniu higieny osobistej. Stan jej zdrowia stale się pogarsza i wymaga czasochłonnej opieki, co pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący mu nie oponował.
Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Należy również podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, CBOSA). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Organy uznały, że zakres wykonywanych czynności nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Matka nie wymaga bowiem czasochłonnej opieki, karmienia, nie jest osobą leżącą, pampersowaną, mającą zaburzenia natury poznawczej (demencja starcza, choroba Alzheimera). Stan jej zdrowia i choroby są adekwatne do jej wieku, zaś pomoc świadczona przez syna obejmuje robienie zakupów, opłat, sprzątanie w domu, przygotowywanie posiłków i ma znamiona normalnych czynności dnia codziennego, które winny być świadczone przez dzieci starszym rodzicom.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę twierdzenie organu, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką ma charakter doraźny, a skarżący nie jest pozbawiony możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, są co najmniej przedwczesne.
Przede wszystkim należy zauważyć, że organ oceniając zakres sprawowanej przez skarżącego opieki, oparł się faktycznie o ustalenia przeprowadzonego w dniu 12 stycznia 2022 r. wywiadu środowiskowego (k. 14 - 15), interpretując je w sposób niekorzystny dla strony. Natomiast pominął zupełnie inne ustalenia, w tym oświadczenie skarżącego z dnia 12 stycznia 2022 r. (akta adm., k. – 13), korzystne dla skarżącego.
Z nich wynika zaś, że skarżący sprawuje opiekę nad matką polegającą na: przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, sprzątaniu, praniu, zakupie lekarstw i pomocy przy utrzymaniu higieny osobistej. Przede wszystkim zaś pominięto istotny fakt, że jak twierdzi skarżący, jego matka jest osobą niesamodzielną, ciężko chorą (IV stadium nowotworu płuc) i co istotne leżącą. Taki stan zdrowia matki skarżącego z pewnością wymaga podejmowania przy tej osobie szeregu codziennych czynności opiekuńczych, pielęgnacyjnych i organizacyjnych.
Przedstawiony przez skarżącego opis wykonywanych przez niego czynności przeczy wnioskom organu, jakoby sprawował on tylko doraźną opiekę. Zwrócić należy również uwagę na to, że stan zdrowia podopiecznej skarżącego wskazuje na to, że wymaga ona większej pomocy, aniżeli tylko doraźna. Wydaje się mało prawdopodobne, biorąc pod uwagę ciężką i zaawansowaną chorobę i jej aktualny stan (osoba leżąca), aby podopieczna strony nie wymagała stałej i intensywnej opieki o charakterze ciągłym.
Należy podkreślić, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jednocześnie przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, CBOSA).
Tym samym, nawet jeśli organy ustaliłyby, że skarżący nie sprawuje opieki nad swoją matką 24 godziny na dobę, to nie można automatycznie przyjąć, że opieka ta nie ma stałego charakteru i nie odnosi się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na ciąg czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych, które regularnie są wykonywane przez skarżącego wobec jego matki.
Ponadto należy podkreślić, że matka skarżącego została zaliczona - orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2021 r. (akta adm., k. – 8) - do znacznego stopnia niepełnosprawności, a także wskazano, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy zaś nie są władne wchodzić w zakres merytoryczny orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez inny organ w odrębnym postępowaniu.
Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę i dokonując ich analizy stwierdzić trzeba w ocenie Sądu, że organy przedwcześnie uznały, że sprawowana przez skarżącego opieka, da się pogodzić z podjęciem przez niego stałego zatrudnienia. Przede wszystkim nie odniesiono się do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, pomijając wspomniane już oświadczenia skarżącego, co do zakresu sprawowanej opieki i stanu zdrowia jego podopiecznej.
Organy ponownie rozpoznając sprawę zobligowane są zatem ocenić całokształt okoliczności sprawy w oparciu również o wskazane dokumenty (w tym oświadczenie skarżącego), a następnie po dokonaniu ich analizy ustalić ponownie, jakiej opieki wymaga matka skarżącej (uwzględniając stan zdrowia związany z zaawansowaną chorobą nowotworową) i jakie faktycznie czynności (ciąg czynności) są wykonywane przez skarżącego i finalnie ponownie ocenić, czy zakres sprawowanej opieki i wykonywanych przez skarżącego czynności uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu.
Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.