Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. Z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nałożył na spółkę A (dalej jako: skarżąca) obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na działce "[...]" położonej w miejscowości P., gm. D., polegających na przebudowie sieci niskiego napięcia wraz ze stanowiskami słupowymi, wskazując dodatkowo, iż ekspertyza musi zawierać opis techniczny wykonywanych robót, określający: rodzaj, charakterystykę oraz stan techniczny po ich wykonaniu, wskazywać na możliwości techniczne doprowadzenia wykonywanych robót do zgodności z przepisami prawa, a nadto ekspertyza powinna zostać wykonana przez osobę lub osoby posiadające uprawienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż od 2 czerwca 2014 roku w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce nr "[...]" polegających na przebudowie sieci niskiego napięcia wraz ze stanowiskami słupowymi. W ocenie organu, inwestor wykonał roboty budowlane w wyniku, których nastąpiła zmiana parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego (słup betonowo-ażurowy zastąpiono słupem o konstrukcji strunobetonowej), co zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane należy zdefiniować jako przebudowa. Z uwagi na okoliczność, iż wskazane roboty budowlane wykonane zostały bez odpowiedniego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę, zastosowanie do nich znajduje tryb naprawczy określony w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane.
W związku z tym konieczne jest ustalenie, czy przeprowadzone roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz ze sztuką budowlaną, w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji, a okoliczności te mogą zostać ustalone w drodze ekspertyzy technicznej przewidzianej w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.
W złożonym zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, a mianowicie:
- - art. 7 k.p.a. w zw. Z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie postanowienia w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela – strony postępowania;
- - art. 80 k.p.a. niewłaściwą i błędna ocenę materiału dowodowego, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez organ, iż inwestycja z 2014 r. była przebudową, podczas gdy inwestycja ta stanowiła bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, brak zatem podstaw do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oraz nieuprawnionym przyjęciu, że po dokonanej inwestycji nastąpiła zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w rzeczywistości nie doszło do zmiany parametrów technicznych.
Podnosząc wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i odstąpienie od nakazu wykonania ekspertyzy technicznej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wykonane zadanie związane z wymianą wyeksploatowanych słupów oraz przewodów linii napowietrznej zostało wykonane zgodnie z informacją przekazaną do PINB na podstawie art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, na skutek złego stanu technicznego tej linii. W ocenie skarżącej, nieuprawnione jest stwierdzenie, że wymiana słupa betonowo-ażurowego na słup o konstrukcji strunobetonowej stanowi zmianę parametrów technicznych istniejącego obiektu, a co za tym idzie kwalifikowanie tej zmiany jako przebudowy. Nadto w ocenie skarżącej, wbrew stanowisku Organu, przedmiotowe roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, a nie przebudowę. Zmiana rodzaju zastosowanego elementu sieci wynikała z zastosowania w trakcie wykonywania konserwacji materiałów zgodnych z obecnie obowiązującym rozwojem technologicznym, a nie chęcią podwyższenia czy też zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu.
Skarżąca przekazała PINB informację w zakresie parametrów linii wskazując, iż parametry charakterystyczne linii zostały zachowane, co potwierdza, że prace należy zakwalifikować jako bieżącą konserwację. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, Organ nie wykazał podstaw do uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zastosowane podczas robót materiały, a w szczególności słup strunobetonowy został wprowadzony do obrotu na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, o których stanowi art. 81c ust. 1 ppkt b ustawy – Prawo budowlane.
W ocenie skarżącej, wystarczające jest przeprowadzenie zwykłych oględzin linii, aby uzyskać przekonanie o prawidłowości wykonanych prac i bezpieczeństwa w użytkowaniu. Nadto, skarżąca podniosła również, iż wymaganie przez PINB dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na obiekcie liniowym energetycznym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń specjalności konstrukcyjno-budowlanych jest bezzasadne i nieuzasadnione, gdyż w ocenie skarżącej specjalnością odpowiednią do określenia oceny technicznej wykonanych prac mogłyby być osoby posiadające uprawnienia w zakresie specjalności instalacyjno-inżynierskiej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych.
Postanowieniem z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pkt I uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji oraz w pkt II orzekł co do istoty nakazując spółce A. wykonanie ekspertyzy technicznej robót budowlanych na działce "[...]", polegających na przebudowie sieci niskiego napięcia wraz ze stanowiskami słupowymi, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, wskazując, iż ekspertyza powinna być wykonana przez: 1) osobę posiadającą uprawienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej: w zakresie opisu wykonanych robót budowlanych oraz oceny bezpieczeństwa konstrukcji oraz 2) osobę posiadającą uprawnienia w zakresie specjalności instalacyjno-inżynierskiej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych – co do określenia i porównania parametrów techniczno-użytkowych poprzednio istniejącej na działce nr "[...]" oraz przebudowanej części ww. sieci niskiego napięcia wraz z stanowiskami słupowymi, w zakresie napięcia, długości linii napowietrznej, jej przebiegu, wysokości słupów, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy lub zwiększenia pola elektromagnetycznego; nadto autor winien określić czy są zachowane przepisy szczególne (m.in. warunki techniczne i/lub normy) w zakresie bezpieczeństwa użytkowania sieci. W przypadku stwierdzenia uchybień, autorzy ekspertyzy winni określić zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia do zgodności z przepisami.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowa została dotychczas bezspornie ustalona w orzeczeniach organu II instancji oraz wyroków sądów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie. Poza tym bezspornym jest również ustalenie na podstawie opinii biegłego geodety, iż nastąpiła częściowa zmiana przebiegu sieci, a ustalenia te pokrywają się ze stanowiskiem samego inwestora, wskazującego, iż ze względów technologicznych nie można było opuścić poprzednich przewodów i wymienić słupów w tym samym miejscu.
Nadto sam inwestor wskazał, iż wymagane było dostosowanie istniejącego obwodu nr "[...]" zasilanego ze stacji P. do zwiększonego poboru mocy (wymiana słupów linii oraz wymiana przewodów AsXSn 4x50 mm2 na AsXSn 4x120 mm2). Dodatkowo w ocenie organu II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazane zostały uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, jak wymaga tego art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a wynikające przede wszystkim z faktu, iż inwestor nie złożył dokumentacji, która określałaby sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych, porównania parametrów technicznych wymienionych słupów i linii oraz obecny stan techniczny (zarówno bezpieczeństwo konstrukcji jak i użytkowania pod względem technicznym.
Jednocześnie PINB nie może przy użyciu własnej wiedzy i doświadczenia ocenić prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych. Co do zasady, organ II instancji uznał za prawidłowe i w pełni zasadne postanowienie wydane przez organ I instancji, uznając jednocześnie, iż wymaga ono doprecyzowania w zakresie osób dokonujących oceny wykonanych robót z podziałem na zakres bezpieczeństwa konstrukcji jak i parametrów techniczno-użytkowych.
Skargę na postanowienie z dnia "[...]" roku w części dotyczącej pkt II, złożyła spółka A, zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego, a to art. 81c ust 1 i 2 ustawy – Praw budowlane poprzez nakazanie skarżącej wykonania ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy brak jest uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, a mianowicie:
- - art. 7 k.p.a. w zw. Z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie postanowienia w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela – strony postępowania;
- - art. 80 k.p.a. niewłaściwą i błędna ocenę materiału dowodowego, polegającą na: nieuprawnionym przyjęciu przez organ, iż inwestycja z 2014 r. była przebudową, podczas gdy inwestycja ta stanowiła bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, brak zatem podstaw do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oraz nieuprawnionym przyjęciu, że po dokonanej inwestycji nastąpiła zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w rzeczywistości nie doszło do zmiany żądnych parametrów technicznych.
Podnosząc wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w zakresie pkt II.
W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia, iż wykonane roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, a nie przebudowę. Ponadto skarżąca nadal podnosiła, że organ nie wykazał jakie zachodzą wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie wymaga, czy w ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego zasadnie nałożył na skarżącą spółkę obowiązek przedłożenia oceny technicznej, zamiast dokonać samodzielnej oceny wykonanych robót, w ramach posiadanej wiedzy i możliwości. Uprawnienie do nałożenia przedmiotowego obowiązku daje organowi art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia - Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej jako ustawa lub Prawo budowlane), który jednoznacznie zezwala organom nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Z brzmienia art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego wynika, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Przy czym należy uwzględnić, że art. 81c ustawy ma charakter ogólny i procesowy, powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się, że może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50, art. 51 ustawy (por. komentarz do art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck).
Zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego wyznacza art. 81 ustawy Prawo budowlane W myśl ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" art. 81 do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach toczącego się postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót polegających na przebudowie linii niskiego napięcia na działce nr "[...]". W sprawie tej orzekał już tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn.akt II SA/Ol 449/15 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., znak: "[...]", uchylającą decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki części sieci niskiego napięcia. Wyrok ten ma istotne znaczenie w świetle zarzutów skargi, odnoszących się do kwalifikacji wykonanych robót. Skarżąca spółka twierdzi bowiem, że roboty te stanowiły bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, a nie przebudowę. Istotnie, późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza, pod pewnymi warunkami, możliwość kwalifikowania prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii energetycznej, jako remontu.
Potwierdzają to m.in. wyroki przywołane przez stronę w skardze. Jednakże, w niniejszej sprawie kwestia kwalifikacji wykonanych robót została już prawomocnie rozstrzygnięta. W wyroku z dnia 25 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Ol 449/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie wyraźnie stwierdził, że: "Prawidłowo organ nadzoru budowlanego oceniły, że roboty te nie stanowiły bieżącej konserwacji lub remontu, które zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.)... polegają na wykonaniu robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym, lecz przebudowę, polegającą na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak m.in. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość czy szerokość (art. 3 pkt 7a).
Samowolne wykonanie przedmiotowych robót, stosownie do art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, wymagało więc uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W konsekwencji, ponownie orzekające organy nadzoru budowlanego jak i sąd pozostają tą oceną związane. Jeśli skarżąca spółka nie zgadzała się z taką kwalifikacją, to mogła ją kwestionować w skardze kasacyjnej od ww. wyroku, czego jednak nie uczyniła. Wobec niewniesienia skargi kasacyjnej wymieniony wyrok uprawomocnił się, a zawarta w nim ocena prawna jest wiążąca i dla organów orzekających w sprawie, i dla Sądu. Zarzuty skargi odnoszące się do niewłaściwej kwalifikacji wykonanych robót nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ nie wykazał, jakie konkretnie zachodzą w sprawie wątpliwości i z czego konkretnie wynikają, Sąd stwierdza, że i ten zarzut jest niezasadny. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest podstawą do wydania postanowienia dowodowego celem uzyskania ocen technicznych lub ekspertyz, gdy wiedza pracowników nadzoru budowlanego jest niewystarczająca, a konieczna jest wiedza specjalistyczna, kwalifikowana. W związku z tym, mając na uwadze stan i lokalizację wykonanych robót budowlanych przy wymianie słupów i wymianie przewodów linii napowietrznej niskiego napięcia SN na wskazanej działce, które budzą uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa posadowienia konstrukcji, organ nadzoru budowlanego prawidłowo wykorzystał możliwość procedowania w oparciu o zleconą ocenę, która ma charakter dowodowy. Mimo posiadanej wiedzy, w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zachowania obiektywizmu, organ nadzoru budowlanego może się wspomóc oceną techniczną niezależnego, fachowego podmiotu, tym bardziej gdy, tak jak w niniejszej sprawie, zakres wykonanych robót budowlanych wymaga pogłębionej analizy i wiedzy na temat geotechnicznych warunków posadowienia słupów.
WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnił dlaczego przedłożenie ekspertyzy technicznej jest w sprawie konieczne. Jak wynika z tego uzasadnienia, inwestor przedłożył szereg dokumentów, jednakże dotyczących robót wykonanych na innych działkach albo robót wykonanych w innym okresie. Nie złożył zaś dokumentacji, która określałaby sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych, porównania paramentów technicznych wymienionych słupów i linii oraz obecny stan techniczny (zarówno bezpieczeństwo konstrukcji, jak i użytkowania pod względem technicznym).
Ponadto organ wyjaśnił, że nie może przy użyciu własnej wiedzy i doświadczenia ocenić prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych m.in. w zakresie wymogów bezpieczeństwa. Jest to zupełnie zrozumiałe tym bardziej, że - jak podnosiła sama spółka w zażaleniu - dla określenia oceny technicznej wykonanych prac potrzebna jest wiedza nie tylko z zakresu konstrukcji budowlanych, ale też z zakresu instalacyjno-inżynierskiej w zakresie sieci.
Dlatego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego.
Z wskazanych powodów nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, podnoszone przez skarżącą okoliczności, że jest podmiotem sprawującym funkcję operatora systemu dystrybucji, że zatrudnia wykwalifikowanych pracowników, posiadających wiedzę i kompetencje do oceny własnej infrastruktury. Nie uzasadnia to bowiem odstąpienia od żądania oceny technicznej, z której będzie wynikało, że roboty zostały wykonane zgodnie przepisami techniczno-budowlanymi, stan techniczny obiektu, w tym instalacji elektrycznych, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i pozwala na jego bezpieczne użytkowanie.
Reasumując, stan faktyczny w zakresie przesłanek określonych w art. 81c ust. 2 ustawy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia został ustalony prawidłowo. Zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zawiera wyczerpujące uzasadnienie, spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia zarzuconych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również innych które sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.