Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 314/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.) oraz art.123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), nałożył na "[...]" S.A. (dalej jako: Spółka lub strona skarżąca) obowiązek dostarczenia do organu I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na działce nr "[...]" położonej w miejscowości P., gmina D., polegających na przebudowie sieci średniego napięcia wraz z jednym stanowiskiem słupowym. Wskazano, że ekspertyza musi zawierać opis techniczny wykonanych robót, określający: rodzaj, charakterystykę oraz stan techniczny po ich wykonaniu, a także wskazywać na możliwości techniczne doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z przepisami prawa.

Zaznaczono również, że ekspertyza powinna zostać wykonana przez osobę lub osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji podniósł, że prowadzone jest postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na opisanej wyżej działce, polegających na przebudowie sieci średniego napięcia wraz z jednym stanowiskiem słupowym, w toku którego organ I instancji został zobowiązany do ustalenia możliwości technicznych doprowadzenia wskazanych robót budowlanych do zgodności z przepisami prawa.

W ocenie organu I instancji w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego, tj. słup betonowo-ażurowy został wymieniony na słup o konstrukcji strunobetonowej, co zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. należy zdefiniować jako przebudowę. Podniesiono, że Spółka wykonała powyższe roboty budowlane samowolnie, bez odpowiedniego projektu budowlanego, zatwierdzanego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obowiązujące przepisy prawa oraz dotyczące ich orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że roboty budowlane polegające na przebudowie sieci energetycznej są robotami wykonywanymi w sposób inny niż określony w art. 48 i 49b P.b. W każdym zatem przypadku samowolnego wykonywania takich robót zastosowanie znajduje tryb naprawczy określony w art. 50-51 P.b., którego celem jest doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami prawa.

W ramach takiego postępowania organ musi ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa budowlanego oraz ze sztuką budowlaną. Organ I instancji wskazał, że ma wątpliwości, czy roboty budowlane polegające na przebudowie sieci średniego napięcia wraz ze stanowiskiem słupowym zostały wykonane w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji (brak informacji o sposobie montażu, miejscu montażu, warunkach glebowych) i są zgodne z wszystkimi normami przewidzianym przez przepisy P.b., dlatego zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. postanowił nałożyć na Spółkę jako inwestora robót budowlanych obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiedniej oceny, która zweryfikuje powstałe wątpliwości.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie postanowienia w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania, a także art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez organ, że inwestycja była przebudową, podczas gdy inwestycja ta stanowiła bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, brak zatem podstaw do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, a także na nieuprawnionym przyjęciu, że po dokonanej inwestycji nastąpiła zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i odstąpienie od nakazu wykonania przedmiotowej ekspertyzy technicznej lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka jest przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu art. 3 ust. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 220, dalej jako: P.e.) i jednocześnie operatorem systemu dystrybucyjnego w rozumieniu art. 3 ust. 25 P.e. Z uwagi na powyższe, na Spółkę nałożono szereg obowiązków ustawowych, m.in. obowiązek zapewnienia nieprzerwanych dostaw energii elektrycznej, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także obowiązek niezwłocznego dokonania przyłączenia odbiorcy na jego wniosek. Wskazano, że zakwalifikowane zadanie związane z wymianą wyeksploatowanych słupów oraz przewodów linii napowietrznej zostało wykonane zgodnie z informacją przekazaną organowi I instancji na podstawie art. 3 pkt 8 P.b. w związku ze złym stanem technicznym tej linii.

Ponadto organ I instancji nie wykazał, aby zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. Podniesiono, że zastosowane materiały, a w szczególności przedmiotowy słup strunobetonowy, został wprowadzony do obrotu na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, zaś organ I instancji w żadnym z postanowień wydanych w toku postępowania nie podnosił kwestii zarówno jakości wykonanych robót, jak i zastosowanych wyrobów. W ocenie Spółki wystarczające jest przeprowadzenie zwykłych oględzin linii, aby uzyskać przekonanie o prawidłowości wykonania prac i bezpieczeństwie w użytkowaniu. Wyjaśniono, że przedmiotowa linia przesyłowa została wybudowana w latach siedemdziesiątych XX wieku i z uwagi na stan techniczny urządzenia wymagały konserwacji, a niektóre elementy sieci - wymiany.

Wbrew stanowisku organu I instancji przedmiotowe roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, a nie przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zaznaczono przy tym, że zmiana rodzaju elementu sieci (słup o konstrukcji strunobetonowej zamiast betonowo-ażurowego) wynika z zastosowania w trakcie wykonywania tej konserwacji materiałów zgodnych z obecnie obowiązującym rozwojem technologicznym a nie chęcią podwyższenia czy też zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu. Podano, że Spółka przekazała organowi I instancji informację w zakresie parametrów linii, wykazując, że parametry charakterystyczne linii zostały zachowane. Podniesiono również, że przedmiotowe słupy stanowią jeden z wielu elementów sieci elektroenergetycznej zaś ewentualną interpretację odnośnie kwestii przebudowy lub bieżącej konserwacji należy rozpatrywać do całego obiektu budowlanego a nie jej poszczególnych elementów.

Podkreślono, że wszystkie parametry użytkowe lub techniczne zostały zachowane, zarówno wysokość napięcia znamionowego linii (pozostaje nadal napięcie 0,4 kV), czy też rodzaj linii (pozostaje w dalszym ciągu linia napowietrzna). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Spółka wskazała, że przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 P.b., należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, które są remontem, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu.

Zaznaczono, że dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Spółka podkreśliła, że wykonywane przez nią prace podyktowane były wyłącznie względami bezpieczeństwa jako działania zapobiegające wyeliminowaniu potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia osób postronnych oraz mienia. Wskazano przy tym, że Spółka jest profesjonalnym podmiotem, który potrafi dokonać oceny wykonanych prac, co zostało potwierdzone protokołem odbioru, natomiast wymaganie przez organ I instancji dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na obiekcie liniowym energetycznym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanych jest bezzasadne, gdyż w ocenie Spółki specjalnością odpowiednią do określenia oceny technicznej wykonanych prac mogłyby być osoby posiadające uprawnienia w zakresie specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych.

Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku podważania jakości zastosowanego materiału, Spółka dostarczy dokumenty potwierdzające wprowadzenie kwestionowanego materiału na rynek krajowy. Dodatkowo wskazano, że wszelkie prace zostały wykonane na zlecenie Spółki przez wykonawcę posiadającego odpowiednie kwalifikacje we wskazanym zakresie. Natomiast stwierdzenie, że wymiana słupów wymaga opracowania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwolenie na budowę jest w ocenie Spółki daleko idącą nadinterpretacją organu I instancji, której stosowanie, w przypadku awarii, np. złamania słupa, spowodowałoby, że zamiast niezwłocznie wykonać awaryjną wymianę złamanego słupa i przywrócić dostawę energii elektrycznej dla mieszkańców, należałoby czekać na opracowanie dokumentacji projektowej wraz z jej zatwierdzeniem decyzją o pozwoleniu na budowę, co byłoby czasowo nieakceptowalne i skutkowałoby pozostawieniem wielu odbiorców energii elektrycznej bez zasilenia.

Postanowieniem z "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ II instancji lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust.2 P.b., uchylił w całości zaskarżone postanowienie organowi I instancji oraz orzekł co do istoty, nakazując Spółce wykonanie ekspertyzy technicznej robót budowlanych na przedmiotowej działce, polegających na przebudowie sieci średniego napięcia wraz ze stanowiskiem słupowym, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, przy czym ekspertyza powinna zostać opracowana przez: osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej: w zakresie opisu rodzaju wykonanych robót budowlanych oraz oceny bezpieczeństwa konstrukcji oraz osobę posiadającą uprawnienia w zakresie specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - co do określenia i porównania parametrów techniczno-użytkowych poprzednio istniejącej na przedmiotowej działce oraz przebudowanej części wyżej wymienionej sieci średniego napięcia wraz ze stanowiskiem słupowym, w zakresie napięcia, długości linii napowietrznej, jej przebiegu, wysokości słupa, miejsca lub sposobu posadowienia słupa, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Ponadto autor ekspertyzy winien określić, czy są zachowane przepisy szczególne (m.in. warunki techniczne i/lub normy) w zakresie bezpieczeństwa użytkowania sieci. W przypadku zaś stwierdzenia uchybień, należy określić zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia do zgodności z przepisami. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że na obecnym etapie postępowania organ wyższego stopnia nie może dokonywać oceny merytorycznej w zakresie czynności organu w przedmiotowej sprawie, dotyczących analizy materiału dowodowego, bowiem mogłoby to naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odniesieniu jedynie do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ II instancji wskazał, że kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowa została dotychczas bezspornie ustalona w decyzji organu II instancji z 19 lutego 2018 r. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 195/18, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018r., sygn. akt II OSK 2505/18.

Ponadto bezspornym jest ustalenie na podstawie opinii biegłego geodety opracowanej w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w O. w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu, że nastąpiła wymiana przewodów oraz zmiana położenia jednego ze słupów oznaczonych jako S3 (częściowa zmiana przebiegu sieci) oraz zmiana konstrukcji słupa S2. Powyższe ustalenia potwierdziła również Spółka, wskazując w zażaleniu, że ze względu na stan techniczny dokonano rozbiórki starego i posadowienia nowego słupa. W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu organ l instancji wskazał, na czym polegają "uzasadnione wątpliwości organu" w rozumieniu art. 81 c ust. 2 P.b., przy realizacji samowolnych robót budowlanych, tj. naruszających art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., polegających na przebudowie sieci średniego napięcia. Zaznaczono przy tym, że Spółka przedłożyła do akt sprawy szereg dokumentacji jednakże albo dotyczy ona innych działek (innego miejsca wykonania robot), albo innego okresu (czasu budowy sieci w latach siedemdziesiątych XX wieku a nie przedmiotowych robót polegających na przebudowie tej sieci).

Natomiast nie złożono dokumentacji, która określałaby: sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych, porównanie parametrów technicznych wymienionych słupów i linii oraz obecny stan techniczny (zarówno bezpieczeństwo konstrukcji, jak i użytkowania pod względem technicznym). Jednocześnie wskazano, że organ I instancji nie może przy użyciu własnej wiedzy i doświadczenia (życiowego i zawodowego) ocenić prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych (m.in. w zakresie wymogów bezpieczeństwa), bowiem inspektorzy organu I instancji nie pełnią samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, jednakże organ odwoławczy uznał za zasadne doprecyzowanie zakresu ekspertyzy, a także korektę w zakresie osób dokonujących oceny wykonanych z podziałem na zakres bezpieczeństwa konstrukcji jak i parametrów techniczno-użytkowych.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. - art. 81c ust. 1 pkt 1 i ust 2 P.b. poprzez nakazanie Spółce wykonanie ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy brak jest uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. - art. 7 k.p.a, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela - strony postępowania,
4. - art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, polegającą na: nieuprawnionym przyjęciu przez organ, że inwestycja z 2014 r. była przebudową, podczas gdy inwestycja ta stanowiła bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, brak zatem podstaw do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, a także nieuprawnionym przyjęciu, że po dokonanej inwestycji nastąpiła zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części, tj. nakazującego Spółce wykonanie ekspertyzy technicznej robót budowlanych na przedmiotowej działce polegającej na przebudowie sieci wraz ze stanowiskami słupowymi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca ponowiła zarzuty oraz argumentację przedstawioną w złożonym uprzednio zażaleniu od postanowienia organu I instancji, powołując na potwierdzenie swojego stanowiska liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz literaturę. Podkreślono, że realizując przedmiotową inwestycję, Spółka wykonywała swoje ustawowe obowiązki. Z uwagi na stan techniczny urządzenia wymagały konserwacji a niektóre elementy sieci - wymiany. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja stanowiła bieżącą konserwację urządzeń elektroenergetycznych, wykonaną zgodnie z informacją przekazaną organowi I instancji, na podstawie art. 3 pkt 8 P.b., zaś zmiana rodzaju elementu sieci (słup strunobetonowy zamiast ażurowego) wynika z zastosowania w trakcie wykonywania tej konserwacji materiałów zgodnych z obecnie obowiązującym rozwojem technologicznym a nie chęcią podwyższenia, czy też zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu.

Podkreślono, że wszystkie parametry użytkowe lub techniczne zostały zachowane, zarówno wysokość napięcia znamionowego linii (pozostaje nadal napięcie 0,4 kY), czy też rodzaj linii (pozostaje w dalszym ciągu linia napowietrzna) co stanowi, że wykonane czynności nie stanowią przebudowy w myśl art. 3 pkt 7a P.b. Jednocześnie podniesiono, że wymiana słupów, nawet na inne niż dotychczas, sama w sobie nie świadczy jeszcze, że dojdzie do zmiany parametrów technicznych. Może ona bowiem wynikać z konieczności unowocześnienia linii energetycznej i doprowadzenia jej do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi lub branżowymi, także w ramach remontu.

W ocenie strony skarżącej, organy zarówno I, jak i II instancji nie wykazały "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. Zdaniem Spółki wystarczające jest, aby organ przeprowadził oględziny przedmiotowych urządzeń przesyłowych, aby uzyskać przekonanie o prawidłowości wykonania prac i bezpieczeństwie w użytkowaniu. Jednocześnie wskazano, że Spółka jest profesjonalnym podmiotem, potrafiącym dokonać oceny wykonanych prac, co zostało potwierdzone protokołem odbioru, natomiast nakazanie dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na obiekcie liniowym energetycznym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanych jest nieuzasadnione.

W ocenie strony skarżącej specjalnością odpowiednią do określenia oceny technicznej wykonanych prac mogłyby być ewentualnie osoby posiadające uprawnienia w zakresie specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych. Podniesiono również, że w przypadku wątpliwości co do jakości zastosowanego materiału, Spółka dostarczy dokumenty potwierdzające wprowadzenie materiału do rynku krajowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Należy zatem podnieść, że w myśl art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 377/19, wszystkie powołane wyroki dostępne w CBOSA).

Zatem w postępowaniu opartym na art. 81c ust. 2 P.b. organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku zbadania przyczyn złego stanu technicznego, a tym bardziej wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 942/19).

Jednocześnie w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powołanego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Wskazać bowiem należy, że nadzór budowlany, to fachowy pion administracji publicznej, który co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zatem art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca koszty sporządzenia ekspertyzy na stronę powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 P.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Przepis ten ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej.

Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ I instancji postanowieniem z "[...]" nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek dostarczenia w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na działce nr "[...]" położonej w miejscowości P., gmina D., polegających na przebudowie sieci średniego napięcia wraz z jednym stanowiskiem słupowym. Wskazano, że ekspertyza musi zawierać opis techniczny wykonanych robót, określający: rodzaj, charakterystykę oraz stan techniczny po ich wykonaniu, a także wskazywać na możliwości techniczne doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z przepisami prawa. Zaznaczono również, że ekspertyza powinna zostać wykonana przez osobę lub osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Po rozpoznaniu zażalenia Spółki organ odwoławczy postanowieniem z "[...]" uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji oraz orzekł co do istoty, nakazując Spółce wykonanie przedmiotowej ekspertyzy technicznej w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, a także wskazał, że ekspertyza powinna zostać opracowana przez: osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej: w zakresie opisu rodzaju wykonanych robót budowlanych oraz oceny bezpieczeństwa konstrukcji oraz osobę posiadającą uprawnienia w zakresie specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - co do określenia i porównania parametrów techniczno-użytkowych poprzednio istniejącej na przedmiotowej działce oraz przebudowanej części wyżej wymienionej sieci średniego napięcia wraz ze stanowiskiem słupowym, w zakresie napięcia, długości linii napowietrznej, jej przebiegu, wysokości słupa, miejsca lub sposobu posadowienia słupa, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Ponadto wskazano, że autorzy ekspertyzy winni określić, czy są zachowane przepisy szczególne (m.in. warunki techniczne i/lub normy) w zakresie bezpieczeństwa użytkowania sieci, a ponadto - w przypadku stwierdzenia uchybień - zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia do zgodności z przepisami. Powyższe postanowienie zostało wydane w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na opisanej wyżej działce, polegających na przebudowie sieci średniego napięcia wraz z jednym stanowiskiem słupowym, w toku którego organ II instancji prawomocną decyzją z "[...]" uchylił w całości decyzję organu I instancji z "[...]", kwestionując konieczność rozbiórki, bez weryfikacji prawnej (technicznej), możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Należy podkreślić, że przyznane organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w art. 81c ust. 2 P.b. uprawnienie do żądania dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz stanowi niejako uzupełnienie uprawnień jakie wynikają z art. 81c ust. 1 P.b. Stosownie zaś do art. 81c ust. 1 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, a także dokumentów świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.

Zatem dopiero wówczas, gdy środki przewidziane w art. 81c ust. 1 P.b. są niewystarczające do oceny stanu sprawy, organy uprawnione są do korzystania z możliwości wynikających z ust. 2 powołanego przepisu. Dopóki więc możliwe jest wyjaśnienie, jak również dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust. 1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2 (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 333/16).

Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby zostały spełnione przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 81c ust. 2 P.b. Przede wszystkim organ winien samodzielnie dokonać należytej oceny stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, a także przeprowadzić kontrolę wykonanych robót budowlanych we własnym zakresie. Co do zasady bowiem organy wskazane w art. 81c ust. 2 P.b. posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym. Żądanie przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. nie może służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych. Nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest środkiem najdalej idącym, powodującym istotne konsekwencje, między innymi w postaci poniesienia przez stronę zobowiązaną znacznych kosztów sporządzenia tej ekspertyzy.

Wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatem uargumentować, na czym te wątpliwości polegają w konkretnych okolicznościach i je uzasadnić. Nie jest wystarczające proste twierdzenie organu o wątpliwościach co do jakości robót budowlanych, jakości wyrobów budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 538/19).

W niniejszej sprawie organ swoich zastrzeżeń w żaden sposób nie uzasadnił. Nie wystąpił też do Spółki o przedłożenie stosownej dokumentacji odnośnie zastosowanych wyrobów budowlanych, w szczególności dotyczących posadowienia słupa o konstrukcji strunobetonowej w miejsce słupa betonowo-ażurowego. Nie przeprowadzono również oględzin kwestionowanych robót budowlanych pod kątem bezpieczeństwa spornej konstrukcji, a ponadto brak ustaleń w zakresie aktualnego stanu technicznego, zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami technicznymi, określonymi w przepisach Prawa budowlanego oraz porównania parametrów technicznych wskazanych słupów i linii.

Należy wyraźnie podkreślić, że organ może skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 p.b. jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego, które winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ winien wskazać także przepisy techniczne, co do zgodności z którymi istnieją w jego ocenie wątpliwości. Wyjaśnienia przez organ wymaga również kwestia przyczyn, z powodu których nie jest w stanie samodzielnie poczynić badań co do wykonanych robót budowlanych i jakości wyrobów budowlanych. Pamiętać bowiem należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca, a jej brak organ nadzoru winien udokumentować w rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie brak jest poczynienia szczegółowych ustaleń i rozważań przez organ co do wskazanych wyżej kwestii.

Jednocześnie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej ani w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2505/18, ani w wyroku tut. Sądu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 195/18, nie przesądzono o kwalifikacji spornych robót budowlanych jako przebudowy. Powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania od wyroku tut. Sądu z dnia 24 kwietnia 2018 r. oddalającego sprzeciw wymienionego na decyzję organu II instancji z dnia "[...]" w przedmiocie rozbiórki części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce nr "[...]" położonej w miejscowości P., gmina D., składającej się z jednego słupa o konstrukcji strunobetonowej wykonanego bez pozwolenia na budowę oraz tytułu cywilno-prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych na wskazanej działce. W wyroku tym tut. Sąd potwierdził jedynie, że w dalszym ciągu nie poczyniono ustaleń co do możliwości technicznych doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z przepisami prawa.

Nadmienić również należy, że jak wynika z treści pisma organu II instancji z "[...]" (k. 41 akt sądowych) żądana ekspertyza techniczna została przez Spółkę przedłożona organowi przy piśmie z "[...]", jednakże okoliczność ta nie wpływa na fakt, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i tym samym, nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.