Uzasadnienie
Pismem z 24 maja 2023 r. Archidiecezja A (dalej jako: wnioskodawca), wniosła o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 stycznia 2023 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem A w obrębie A, gmina A. W przypadku uwzględnienia wniosku wnioskodawca wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Archidiecezji wskazał, że skarga Wojewody dotyczy planu miejscowego, który obejmuje nieruchomość Archidiecezji. Oznacza to, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała ukształtowała treść prawa własności tej nieruchomości zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Niewątpliwie tak należy ocenić sytuację, w której obszar wcześniej nie objęty planem miejscowym zostaje włączony w granice uchwalonego planu. Uchwalony plan przewiduje szczegółowe ustalenia w zakresie przeznaczenia i możliwości zabudowy wskazanej nieruchomości. Sytuacja taka jest uznawana za podstawę legitymacji skargowej właściciela nieruchomości na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.). Wnioskodawca podniósł, że nie może ulegać wątpliwości, że w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynik postępowania dotyczy interesu prawnego Archidiecezji.
Zarówno postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia mpzp ma skutek w postaci naruszenia interesu prawnego uczestnika kształtując treść przysługującej mu własności, jak i wynik postępowania przed sądem administracyjnym jest istotny z tego punktu widzenia. Stwierdził, że rozpoznanie sprawy ze skargi Wojewody na plan miejscowy nie tylko dotyczy, ale ukształtuje (potencjalnie naruszy) treść skonkretyzowanych praw podmiotowych wynikających z własności oznaczonej nieruchomości. Argumentował, że Wojewoda zakwestionował w swojej skardze wybrane postanowienia uchwały ws. planu miejscowego, w tym odnoszące się bezpośrednio do w/w nieruchomości. W szczególności, poddano w wątpliwość zgodność ustaleń planu z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uwzględnienie wniosku Wojewody w tym zakresie będzie prowadzić do stwierdzenia nieważności postanowień planu dotyczących nieruchomości, której właścicielem jest uczestnik.
W takim stanie rzeczy – zdaniem wnioskodawcy – spełnione są przesłanki uzasadniające uwzględnienie niniejszego wniosku. Wynik postępowania dotyczy interesu prawnego Archidiecezji. Wnioskodawca dodał, że chodzi o istotny wpływ na prawo własności, ponieważ zakwestionowanie ustaleń planistycznych obowiązujących wobec nieruchomości radykalnie wpływa na możliwy sposób korzystania z niej. Wnioskodawca wyraził pogląd, że mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, które powinno być szeroko rozumiane w ujęciu z art. 33 § 2 p.p.s.a. Jest ono niewątpliwie prowadzone przez organ administracji publicznej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Odnosi się ono do władczego ukształtowania praw i obowiązków jednostek (właścicieli, inwestorów) na podstawie przepisów prawa publicznego, poprzez przyjęcie planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p). Uwzględnienie niniejszego wniosku jest podyktowane koniecznością uwzględnienia prawa do sądu, jako prawa podstawowego gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Wąskie rozumienie postępowania administracyjnego w tym kontekście podważy zastosowanie prawa do sądu w omawianej sprawie. Wnioskodawca stwierdził, że przyjęcie poglądu, jakoby w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy właściciel nie mógł domagać się w żadnych okolicznościach ochrony swoich interesów w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszałoby prawo do sądu, ponieważ nie obejmuje ono wyłącznie możliwości wdrożenia procedur sądowych z własnej inicjatywy, ale również prawo do uczestniczenia w procedurach wszczętych przez inne osoby, ale wpływających na status prawny zainteresowanego.
Podniesiono we wniosku, że należy rozróżnić sytuacje, w których organ nadzoru kwestionuje uchwały lub zarządzenia organów gminy nie kształtujących praw i obowiązków jednostek prywatnych w państwie (osób fizycznych oraz osób prawnych) od sytuacji, w których skarżony akt bezpośrednio i w sposób fundamentalny określa treść praw podmiotowych, zwłaszcza chronionego konstytucyjnie prawa do własności (art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Skarga na plan miejscowy odnosi się do drugiego przypadku, przynajmniej w okolicznościach niniejszej sprawy. Wnioskodawca zauważył, że nie można przyjąć, że ustalenia planu miejscowego dotyczące własności przysługującej podmiotowi prawa mogą być rozpatrywane, z możliwym skutkiem w postaci ich unieważnienia, z pominięciem uczestnictwa w procedurze sądowej tego podmiotu. Nie ma przesłanek do przyjęcia, że mamy do czynienia ze sprawą czysto "nadzorczą" ponieważ wojewoda nie skorzystał z kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i zaskarżył uchwałę, co mógłby uczynić również inny, prywatny podmiot prawa.
Wydaje się, że o ile można różnicować sprawę ze skargi gminy na rozstrzygniecie nadzorcze (art. 98 ust. 1 u.s.g.) oraz skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g., to już skarga wojewody na uchwałę rady gminy wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wykazuje zasadnicze podobieństwo do skargi przysługującej jednostkom na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. O ile można podzielić pogląd, że skarga gminy na rozstrzygniecie nadzorcze dotyczy postępowania nadzorczego, które posiada swój uregulowany w u.s.g. tryb, który nie przewiduje udziału w nim innych osób niż gmina, o tyle skarga wojewody wnoszona po zakończeniu tego postępowania wyklucza powołanie powyższego argumentu. Nieograniczona czasowo skarga wojewody, nie odnosząca się do wcześniejszej procedury przeprowadzonej przez ten organ we własnym zakresie w ramach nadzoru, podobna jest zatem do skargi przysługującej podmiotom prawa na podstawie art. 101 ust. 1.
Wnioskodawca wskazał dodatkowo, że nie można w tle niniejszej sprawy przyjąć argumentu, że uczestnik (wnioskodawca) ma możliwość ochrony swoich interesów w drodze indywidualnej skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga taka nie ochroni go przed skutkami stwierdzenia nieważności ustaleń planu wobec jego nieruchomości. Zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. mogłoby prowadzić do zakwestionowania przez właściciela treści planu miejscowego, z którą on się nie zgadza. Nie jest to instrument pozwalający na obronę swoich interesów i przedstawienie stanowiska w sprawie, w której wojewoda skarży plan. Brak dopuszczenia właściciela do postępowania wszczętego przez wojewodę byłby równoznaczny z przyznaniem, że właściciel nieruchomości może tylko biernie oczekiwać na rozstrzygnięcie o ustaleniach obowiązujących dla jego nieruchomości. W braku instrumentu prawnego, który przewidywałby wypowiedzenie się w sprawie przez uczestnika, należy przyjąć, że wynika on z art. 33 p.p.s.a.
Wnioskodawca argumentował ponadto, że nie można pomijać okoliczności, że niniejsza sprawa decyduje o treści prawa podmiotowego, a nie ma wyłącznie "nadzorczego" wymiaru weryfikacji, czy samorząd terytorialny działa legalnie. Standardem w demokratycznym państwie prawa jest zapewnienie możliwości wypowiedzenia się w różnych procedurach osobom zainteresowanym ich wynikiem. Jeżeli procedura planistyczna przewidziana przepisami u.p.z.p. nie może się odbyć bez umożliwienia udziału zainteresowanych (poprzez składanie uwag, wniosków, dyskusję publiczną) to tym bardziej budziłoby zdziwienie dopuszczenie, by w prowadzonej procedurze sądowej powiązanej z planem miejscowym zamknięto możliwość uczestniczenia dla właściciela zainteresowanego bezpośrednio treścią wyroku. Wobec powyższego, trudno przyjąć, że wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. powinna iść w kierunku sprzecznym z ochroną ustrojową prawa do sądu.
Wnioskodawca zauważył również, że zgodnie z art. 33 § 1a p.p.s.a., status uczestnika przysługuje osobom, które były w postępowaniu zawiadamiane o czynnościach organu w drodze publicznych ogłoszeń, to nie powinno się go odmówić podmiotom, których interes prawny kształtuje uchwała ws. planu miejscowego, również związana z publicznymi ogłoszeniami, m. in. o przystąpieniu do sporządzania planu, o przeprowadzeniu dyskusji publicznej i wreszcie, o samym uchwaleniu planu, co się dokonuje poprzez jego publikację w dzienniku urzędowym.
We wniosku podniesiono dodatkowo, że stanowisko wojewody wobec ustaleń planu odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości budzi poważne zastrzeżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 p.p.s.a.).
Ponadto stosownie do treści art. 33 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania.
Wnioskodawca zgłosił wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 33 § 2 i § 1a p.p.s.a., podnosząc w szczególności, że jako właściciel nieruchomości objętej ustaleniami planu, posiada interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu jako uczestnik postępowania na prawach strony.
Przede wszystkim wskazać należy odwołując się w tej mierze do poglądów wyrażonych w orzecznictwie, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2855/20 i podane w nim orzeczenia tego sądu; orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).
W postanowieniu z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 64/14 (orzeczenie dostępne w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza więc udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji p.p.s.a. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (...). Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Samodzielną skargę do sądu może wnieść również podmiot spełniający warunki określone w art. 101 u.s.g. W zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią bowiem lex specialis w stosunku do regulacji p.p.s.a. Oznacza to, że nie mają do niej zastosowania ogólne regulacje p.p.s.a. Ponadto, skarga w przedmiotowym postępowaniu została wydana ponadto w innym trybie - nadzoru wojewody nad jednostką samorządu terytorialnego".
Sąd podziela przytoczone wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też w niniejszej sprawie stronami postępowania są jedynie organ nadzoru oraz właściwy organ gminy.
Niezależnie od powyższego mając na uwadze treść wniosku (wskazującą na podobieństwo skargi organu nadzoru do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g.) wyjaśnić należy, że w odniesieniu do skarg wnoszonych na uchwały rad gmin przez podmioty na podstawie art. 101 u.s.g. zostało wyrażone stanowisko zgodnie z którym "pogląd o całkowitej niedopuszczalności przystąpienia w charakterze uczestnika na prawach strony do postępowań ze skarg "powszechnych" wydaje się zbyt daleko idący. Artykuł 33 § 2 p.p.s.a. przewiduje w zdaniu pierwszym, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wydaje się, że powinien on znaleźć zastosowanie także do spraw ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g., jednakże przy uwzględnieniu specyfiki tych skarg w zakresie legitymacji skargowej.
W tych sprawach możliwy zatem jest udział innych niż skarżący uczestników na prawach strony, o ile spełniają oni wymogi dotyczące legitymacji skargowej, a więc wykażą, że ich interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem" (por. D. Dąbek w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Opublikowano: WKP 2022).
Podzielając powyższy pogląd wskazać więc należy, że aby określony podmiot mógł zostać uczestnikiem postępowania w sprawie ze skargi wniesionej (na podstawie art. 101 u.s.g.) na akt prawa miejscowego winien wykazać, że jego interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem.
Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wskazywał na naruszenie jego interesu prawnego zaskarżonym przez wojewodę planem. Wręcz przeciwnie wnioskodawca wprost wskazuje – wnosząc o oddalenie skargi – że plan nie narusza jego interesu prawnego. Ewentualnie to działania organu nadzoru mogą naruszyć interes prawny wnioskodawcy, gdyby zostały podzielone przez sąd. W ocenie sądu jednak taka okoliczność dodatkowo nie może stanowić o dopuszczeniu do udziału w postępowania w charakterze uczestnika postępowania.
Dlatego też art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do działania w charakterze uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Przepis ten wymaga bowiem – jak słusznie zresztą wskazuje wnioskodawca – aby wynik postępowania dotyczył interesu prawnego wnioskodawcy. Tymczasem wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust.1 u.s.p. zawęża legitymację skargową stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 p.p.s.a. wyjątek od zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. D. Dąbek w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Opublikowano: WKP 2022). W konsekwencji także w sprawie skargi na akt prawa miejscowego według tej zasady winna być zawężona legitymacja do oceny przysługiwania danemu podmiotowi statusu uczestnika postępowania. Co najistotniejsze jednak w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy stronami są jedynie organ nadzoru i organ gminy.
Podobnie podstawy do dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie mógł stanowić art. 33 § 1a. ppsa. Wnioskodawca nie był bowiem stroną postępowania w sprawie uchwalenia planu. Procedura uchwalenia planu jako aktu prawa miejscowego toczy się bowiem przed organami gminy według zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalając plan miejscowy organ nie stosuje przynajmniej bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.