Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia "[...]"r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie, dalej jako: "PINB’, "organ pierwszej instancji", zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustawienia na bloczkach betonowych obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr "[...]"obręb S gmina R w odległości mniejszej niż 100 m od lustra wody (jezioro D. działka nr "[...]"), bez zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z przepisami.
Następnie, decyzją z dnia "[...]"r., PINB nakazał inwestorowi – M.R., rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej ustawionego na przyczepie niskopodwoziowej posadowionej na bloczkach betonowych w obrębie działki "[...]" w miejscowości S, gmina R. Organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone w dniu "[...]"r. w obrębie działki nr "[...]" w miejscowości S, w gminie R. czynności kontrolne wykazały samowolne ustawienie na przyczepie – lawecie, na bloczkach betonowych obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,04m x 3,54m. Roboty budowlane na chwilę kontroli nie były zakończone. Wobec tego, PINB wszczął postępowanie administracyjne na okoliczność powyższej inwestycji.
Wskazano na postanowienia art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), dalej jako: "P.b.", zgodnie z którymi wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29-31 P.b.
W przywołanym katalogu robót i obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę są przepisy dotyczące wykonywania robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego parterowego budynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Obiekt budowlany, objęty przedmiotowym postępowaniem spełnia więc powyższe normy, bowiem ma 32 m2. Zatem, jego budowa winna być poprzedzona zgłoszeniem właściwemu organowi. Wybudowanie obiektu bez zgłoszenia rodzi konsekwencje w postaci jego przymusowej rozbiórki. Zasada ta nie ma zastosowania jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek do zalegalizowania samowoli budowalnej. W rozpatrywanej sprawie uruchomienie procedury legalizacyjnej nie było jednak możliwe, ponieważ teren, na którym usadowiono przedmiotowy obiekt stanowi na mocy rozporządzenia "[...]" Wojewody z dnia 19 grudnia 2008 r., Obszar Chronionego Krajobrazu Jezior. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia – wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowa działka położona jest w obszarze chronionym, dla którego obowiązują powyższe zakazy.
Ponadto, w ocenie organu pierwszej instancji, przedmiotowa inwestycja niewątpliwie posiada cechy obiektu budowlanego będącego budynkiem. Przedmiotowy budynek spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Spełnia też warunki posiadania fundamentów i jest związany z gruntem.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji PINB, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości.
Organ odwoławczy powołał się na postanowienia art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 2 a P.b. i wskazał, ze posadowienie na lawecie podpartej bloczkami konstrukcji drewnianej z dachem, oknami i drzwiami o powierzchni 32 m2 wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, a niezgłoszenie skutkowało wdrożeniem procedury, określonej w art. 49b P.b.
Obiekt został posadowiony w 2019 r. przez skarżącego. WINB podniósł, że obiekt nie może zostać zakwalifikowany jako rodzaj pojazdu – przyczepa, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, pojazd oznacza środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane. Natomiast przedmiotowa przyczepa nie porusza się w ruchu drogowym – jest posadowiona na bloczkach betonowych, które de facto pełnią funkcję fundamentów. Głównym przeznaczeniem przyczepy jest użytkowanie jej jako obiektu rekreacyjnego i jej przeznaczeniem jest funkcja niemobilna. Stanowi ona budynek i jako taki została ona prawidłowo zakwalifikowana przez organ pierwszej instancji. Można w obiekcie tym wyodrębnić fundament – bloczki i konstrukcja lawety, na której jest wznoszony, przegrody, ściany zewnętrzne i działowe wewnątrz oraz dach. Jest on również trwale związany z gruntem.
WINB stwierdził też, że przystosowanie określonego przedmiotu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa nie przesądza, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności, za tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Umieszczenie przyczepy na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie jej do celów mieszkalno-rekreacyjnych powoduje, że nie jest ona połączona z przemieszczającym się pojazdem silnikowym, nie pełni już zatem funkcji pojazdu. W sprawie istotne znaczenie ma też fakt, że obiekt faktycznie budowany jest na przyczepie, zatem w istocie nie został przywieziony na teren działki w całości, a jedynie jego określone elementy, a sama laweta pełni tym samym, funkcję konstrukcyjną tego obiektu. Organ pierwszej instancji, w ocenie WINB, prawidłowo zakwalifikował więc sporny obiekt jako budynek.
Organ odwoławczy wskazał też, że cala działka nr "[...]"znajduje się w pasie ochronnym, gdyż w najdalej oddalonym od brzegów jeziora miejscu odległość ta wynosi 71m. Cała zatem działka znajduje się w pasie, w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Działka nr "[...]"jest działką leśną i z samego faktu jej klasyfikacji objęta jest zakazem zabudowy obiektami budowlanymi.
W analizowanym przypadku wdrożenie procedury legalizacyjnej było niezasadne ze względu na obowiązujące zapisy rozporządzenia Wojewody z dnia "[...]"r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu jezior "[...]", a przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości w 100 m obszarze chronionym, na którym obowiązuje zakaz zabudowy obiektami budowlanymi, z wyjątkami wskazanymi w rozporządzeniu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł M.R..
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 3 pkt 3 P.b., poprzez błędną jego wykładnię wyrażoną w twierdzeniu, że przyczepa zlokalizowana w obrębie działki nr "[...]"w miejscowości S.gmina R.stanowi budynek;
- 2) art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez zaniechanie wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy w zakresie uznania, że przedmiotowy budynek znajduje się w 100 m obszarze chronionym;
- 3) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego;
- 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego oraz częściowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.
Skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji, orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Skarżący stwierdził, że trudno uznać, iż fakt ustawienia przyczepy o stosunkowo znacznym rozmiarze na niewielkich betonowych bloczkach może przesądzić o tym, iż taki obiekt jest w sposób trwały oraz bezpieczny związany z gruntem. Do przyczepy nie zostały doprowadzone instalacje. Konstrukcja nie posiada mebli, ani wyposażenia. Tym samym, nie można uznać jej za budynek. W przeważającej mierze spełnia ona definicję pojazdu, a wobec powstałych wątpliwości, organ zobowiązany był, na podstawie art. 7a § 1 kp.a., rozstrzygnąć je na korzyść skarżącego, czego nie zrobił.
Skarżący podniósł też, że organy oparły swoje decyzje na postanowieniach rozporządzenia Wojewody z dnia "[...]"r., a całkowicie pominęły uchwałę Sejmiku Województwa Nr "[...]"z dnia "[...]"w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior, która zastąpiła ww. rozporządzenie Wojewody.
Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie WINB wskazał, że wyjątki od zakazu zabudowy wskazane w uchwale Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. nie obejmują swym zakresem obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Zakaz z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały jest tożsamy z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody. Niezależnie od błędu organów obu instancji, które pominęły fakt wydania ww. uchwały i tym samym, utraty mocy rozporządzenia nr 159, błąd ten nie miał wpływu na zasadność wydania zaskarżonej decyzji, bowiem na całej powierzchni działki skarżącego obowiązuje zakaz zabudowy.
Postanowieniem z dnia 23 września 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, argumentując to tym, że skarżący nie wykazał przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż w ogóle nie uzasadnił wniosku.
Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OZ 1039/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd przyjął, że rozbiórka przedmiotowego obiektu może spowodować wyrządzenie znacznej szkody i powstanie trudnych do odwrócenia skutków, gdyż w sprawach dotyczących nakazu rozbiórki trwałe skutki wykonania decyzji są w zasadzie nieuniknione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 28 P.b. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl zaś art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji –wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, budowa taka wymaga zgłoszenia.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący posadowił przedmiotową inwestycję samowolnie.
To prawda, że przepisy P.b. przewidują możliwość legalizacji takich inwestycji w określonych warunkach, o których mowa w art.49b ust. 1 P.b., tj. jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
- 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2 art. 49b).
Zgodnie z art. 49b ust. 4 - jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Słusznie jednak stwierdziły organy, że powyższe przepisy nie mogą mieć w sprawie zastosowania, ponieważ budowa nie jest zgodna z aktem prawa miejscowego, z tym zastrzeżeniem, że budowa nie jest zgodna z uchwałą Nr "[...]"Sejmiku Województwa z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie Chronionego Krajobrazu Jezior "[...]"Zgodnie bowiem z postanowieniami § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały - na Obszarze wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
- a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
- b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie wystąpiły zaś w sprawie wyłączenia, o których mowa w § 5 ust. 7 uchwały.
Bez wątpienia, budowany obiekt jest nowym obiektem budowalnym i położony jest mniej niż 100 m od linii brzegów jeziora. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z akt wynika jasno, że cała działka "[...]" znajduje się w pasie chronionym, gdyż w najdalej oddalonym od brzegów jeziora miejscu odległość ta wynosi 71 m (vide: geoportal krajowy – k.3 akt administracyjnych PINB). Cała zatem działka skarżącego znajduje się w pasie, w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Niezasadny jest zatem zarzut skargi, że organ zaniechał wyjaśnienia w zakresie uznania, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w 100 m obszarze chronionym. Stan faktyczny sprawy został zatem dostatecznie wyjaśniony, a materiał dowodowy zebrany w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wystąpiły zatem wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że organy, wskazując na akt prawa miejscowego uniemożliwiający legalizację przedmiotowej inwestycji, wskazały na rozporządzenie Wojewody Nr "[...]" z dnia
"[...]" r., bowiem bez wątpienia zaistniała w przedmiotowej sprawie sytuacja, w której przedmiotowa budowa nie jest zgodna z aktem prawa miejscowego i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że aktem tym jest uchwała Sejmiku Województwa "[...]", a nie rozporządzenie Wojewody.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że w sprawie błędnie przyjęto, iż przyczepa zlokalizowana na działce nr "[...]"stanowi budynek, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Nie ma podstaw do przyjęcia, że przyczepa nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem – ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przedmiotowa przyczepa jest konstrukcji drewnianej, ustawiona jest na bloczkach betonowych, ma wymiary 9,04mx3,54m. Jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Jest trwale związana z gruntem, poprzez ustawienie jej na bloczkach betonowych, które zapewniają stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem. Chodzi o to, żeby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody.
Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18, CBOSA). Należy podkreślić, że to głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony oraz okres jego funkcjonowania na działce przesądzają o charakterze tego obiektu, który odpowiada w charakterze definicji z ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, CBOSA).
Ponadto, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przedmiotowy obiekt stanowi pojazd, bowiem jest przyczepą. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260) - użyte w ustawie określenia oznaczają: pojazd - środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane. Przedmiotowa przyczepa nie porusza się zaś w ruchu drogowym, jest umieszczona na bloczkach betonowych, pełniących de facto funkcję fundamentów. Przedmiotowa przyczepa nie spełnia więc funkcji transportowo-komunikacyjnej i nie może zostać zakwalifikowana jako pojazd.
Wskazać też należy, że nie ma dla sprawy znaczenia, że do przyczepy nie zostały doprowadzone instalacje.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.