Uzasadnienie
Decyzją "[...]"r. Burmistrz "[...]" (dalej jako "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") określił "[...]"Sp. z o.o. "[...]"środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, planowanego na wymienionych w sentencji decyzji działkach miasta "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 stycznia 2017 r.
L.C. (dalej jako: "Skarżąca") w dniu 17 lipca 2018 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Zarzuciła, że nie została uznana za stronę tego postępowania. Wskazała, że na spotkaniu zorganizowanym w dniu 13 lipca 2018 r. przez Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: "Stowarzyszenie") powzięła wiedzę o opisanej wyżej decyzji, a także że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją środowiskową.
Postanowieniem z "[...]"r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z "[...]"r. Stwierdził, że Skarżąca uchybiła terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przewidzianemu w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]"r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że choć Burmistrz przeprowadził postępowanie wyjaśniające, to nie zgromadził dowodu, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie, że skarżąca uzyskała wiedzę o kwestionowanej decyzji w dacie i okolicznościach innych, niż podane przez nią we wniosku.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła "[...]" spółka z o.o. (dalej jako: "Spółka"). Zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że Burmistrz nie udowodnił, że Skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji środowiskowej wcześniej niż wskazywała, podczas gdy obowiązek przedstawienia dowodów na okoliczność dotrzymania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania leżał po stronie Skarżącej.
Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, tut. Sąd oddalił skargę Spółki na postanowienie Kolegium z "[...]"r. Sąd stwierdził m.in., że wobec braku bezspornych dowodów co do daty, w której Skarżąca powzięła wiedzę o kwestionowanej decyzji, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez nią dochowany.
Spółka od tego wyroku wywiodła skargę kasacyjną, która jeszcze nie została rozpoznana.
Postanowieniem z "[...]"r. Burmistrz ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z "[...]"r., na skutek wniosku skarżącej z dnia 17 lipca 2018 r.
Burmistrz stwierdził, że uzupełniony materiał dowodowy, w tym dowody z przesłuchania świadków: rodziców, braci, męża i szwagierki Skarżącej oraz byłej sołtys sołectwa "[...]"; fotografie, plakaty, ulotki, wydruki, broszury dotyczące inwestycji; wniosek brata Skarżącej wraz z aktami o wznowienie postępowania w tożsamej sprawie; fragment nagrania ze spotkania informacyjnego zorganizowanego przez Burmistrza z 29 maja 2017 r. dotyczącego inwestycji i jej wpływu na środowisko oraz informacja dotycząca spotkania zorganizowanego przez Stowarzyszenie w dniach 12-13 lipca 2018 r., nie dawały podstaw do uznania, że wnosząc w dniu 17 lipca 2018 r. podanie, Skarżąca zachowała termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. Zauważył też, że ponownie przeprowadzone postępowanie pozwoliło stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że dowiedziała się ona o decyzji środowiskowej znacznie wcześniej niż w dacie przez siebie wskazanej.
Podkreślił, że mimo ciążącego na stronie obowiązku, Skarżąca nie udowodniła, że o decyzji środowiskowej dowiedziała się 13 lipca 2018 r., tym samym nie wykazała, że zachowała 30-dniowy termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. Zaznaczył, że twierdzenie Skarżącej, że w tej dacie dowiedziała się o istnieniu decyzji środowiskowej opiera się jedynie na jej oświadczeniu, gdyż okoliczności tej nie dowodzi żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie.
W złożonym na to postanowienie zażaleniu Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. przez odmowę wznowienia postępowania z uwagi na zarzucane uchybienie przez Skarżącą terminowi wniesienia wniosku o wznowienie, podczas gdy rozumowanie organu oparte jest wyłącznie na wnioskowaniu poszlakowym, obarczonym błędami logicznymi i świadczy o przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przez pominięcie oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z 2 kwietnia 2019 r. i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie domniemania, że Skarżąca wiedziała o przedmiotowej decyzji przed datą 13 lipca 2018 r. Zauważyła, iż Sąd wskazał, że aby odmówić wznowienia postępowania, konieczne jest udowodnienie, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną wznowienia wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania.
Kolegium postanowieniem z "[...]"r. uchyliło zaskarżone postanowienie.
Podniosło w uzasadnieniu, że wyrok tut. Sądu z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt
II SA/Ol 88/19, jest nieprawomocny, gdyż Spółka wniosła skargę kasacyjną. Wniesienie skargi kasacyjnej wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia. Wnioskując a contrario z treści art. 170 p.p.s.a. stwierdziło, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Kolegium podniosło, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z postępowaniem administracyjnym, którego legalność jest weryfikowana w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taki stan rzeczy może implikować negatywne następstwa związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogących skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Zauważyło ponadto, że niecelowość nakładania się na siebie ich biegów istnieje również z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne z powodu załatwienia sprawy w innym trybie.
Kolizję tę można i należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych i daje możność zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia, które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania, ale będzie mogło być do tego wyniku dopasowane.
W ocenie Kolegium, zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego znajduje podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie aktu administracyjnego w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi kasacyjnej. W tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku nie tylko zatem nie narusza art. 170 p.p.s.a., ale czyni zadość wynikającemu z niego wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu.
Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na postanowienie Kolegium z "[...]"r. Zarzuciła, że stanowisko Kolegium jest sprzeczne z prawem i podważa zaufanie obywateli do jego orzecznictwa (postanowienie Kolegium z "[...]" r.). Wywiodła, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podkreśliła, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. Stwierdziła, że konieczność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że w konsekwencji zajęcia błędnego stanowiska dotyczącego zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a.
Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania praw według norm przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest prawidłowość stanowiska Kolegium, zgodnie z którym w niniejszej sprawie należy zawiesić postępowanie administracyjne, które ponownie prowadzi Burmistrz (po uchyleniu przez Kolegium, postanowieniem z "[...]" r., postanowienia Burmistrza z "[...]"r. o odmowie wznowienia postępowania na wniosek Skarżącej i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia) z uwagi na wszczęte przed NSA postępowanie, w którym jest kontrolowany wyrok tut. Sądu z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, wydany w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie Kolegium z "[...]"r.
Odnosząc się do tej kwestii podnieść należy, że funkcjonowanie instytucji zawieszenia postępowania znajduje oparcie w poglądzie, że w przypadku zaistnienia racjonalnej podstawy dla przerwania biegu toczącego się postępowania, celowe i usprawiedliwione jest wprowadzenie elementu zwłoki w rozpatrzeniu tej sprawy. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Cytowany przepis stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla toczącego się postępowania. Zaznaczyć należy, że nie ma ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego. Pojęcie prejudycjalności można rozumieć w ten sposób, że rozstrzygnięcie jednej sprawy, wydawane przez inny organ lub sąd, ma przesądzające znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia innej sprawy rozpatrywanej przez organ administracji.
W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium doszło do uzasadnionego wniosku, że konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na instancyjną kontrolę postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Ol 88/19. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przesądził, że organ administracji badający zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. powinien ustalić konkretną datę, w której strona dowiedziała się o decyzji, gdyż od tego konkretnego dnia rozpoczyna bieg termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w przypadku gdy organ nie ustali tej daty, powinien – jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – przyjąć datę wskazaną przez stronę, prowadzić postępowanie wznowieniowe i zakończyć je jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a.
Wydanie jednak przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia merytorycznego przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, a w konsekwencji – przed wiążącą oceną prawidłowości wyrażonej w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, może prowadzać do zbędnego mnożenia postępowań i w praktyce może spowodować niepożądane komplikacje procesowe (np. gdyby organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania uchylił by własną pierwotną decyzję i orzekł merytorycznie odmiennie, niż w decyzji z "[...]"r., ta nowa decyzja stanowiłaby podstawę do wznowienia innych postępowań, np. w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy NSA stwierdziłby, że stanowisko WSA i Kolegium co do zakresu badania przesłanki wznowienia było nieprawidłowe i przesądziłby o uchybieniu przez Skarżącą terminowi do złożenia wniosku o wznowienie). Prawidłowość działania organu pierwszej instancji, podejmowanego po wydaniu nieprawomocnego wyroku, zależy od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku, podzieli ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji, w konsekwencji czego będzie miała ona w sprawie charakter wiążący. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed NSA rzutuje więc bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie nie można pomijać, że wniesienie skargi kasacyjnej wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia (art. 168 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności, nie ma też mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Wniosek ten wspiera art. 286 § 1 p.p.s.a., odwołujący się wprost do czasu po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Kolegium nie naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.