Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania T. A. (skarżący) reprezentowanego przez adwokata M. Z. od decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania T. A. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojcem M. A. – utrzymało decyzję w mocy w całości.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych.
T. A. wnioskiem z dnia 23 lipca 2020 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w "[...]" o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. A. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił T. A. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu przytoczono przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, iż do wniosku dołączono: oświadczenie wnioskodawcy o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, karty informacyjne leczenia szpitalnego ojca, wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 21 marca 2013 r. dotyczące M. A. W orzeczeniu tym stwierdzono, że badanego uznaje się za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz stwierdzono trwałą niezdolność badanego do samodzielnej egzystencji od 23 lutego 2012 r. Do wniosku dołączono również wypis z treści orzeczenia Lekarza Rodzinnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 lutego 2020 r. E. A., matki strony, w którym stwierdzono trwałą niezdolność badanej do samodzielnej egzystencji od dnia 14 października 2019 r. Do wniosku dołączono również wykaz czynności wykonywanych podczas opieki przez T. A. nad ojcem.
Organ wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ uwzględnił, że Trybunał Konstytucyjny uznał powołany przepis za niezgodny z konstytucją, jednak stwierdził, że przepis ten nadal obowiązuje. Ponadto organ wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., dotyczący rezygnacji z zatrudnienia. Przyjął, że czynności związane z pielęgnacją niepełnosprawnego ojca nie uniemożliwiają stronie podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 17 i art. 24 u.ś.r. wskazało, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium podniosło, że T. A. jest synem M. A. Decyzją z dnia "[...]" organ przyznał T. A. specjalny zasiłek opiekuńczy do 31 października 2020 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż T. A. nie pracuje i opiekuje się ojcem. Zakres opieki, który wskazał wnioskodawca to: przygotowywanie posiłków - śniadania, obiady kolacje, (czasami gotuje matka); ojciec przyjmuje leki samodzielnie, mierzenie ciśnienia - sporadycznie, co kilka miesięcy strona wozi ojca na wizyty kontrolne do lekarza, raz w tygodniu robi zakupy dla siebie i rodziców, wykupywanie recept, raz w miesiącu wyjeżdża do "[...]" po odbiór emerytury ojca, sprząta, pierze, odkurza, latem kosi trawnik, zimą zaopatruje rodzinę w opał i pali w piecu. Strona podała, iż ojciec nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, codzienne czynności samoobsługowe wykonuje sam, sam korzysta z toalety, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, nie wymaga specjalistycznych zabiegów, ćwiczeń, jedyną formą leczenia jest przyjmowanie leków.
Podobnie strona pomaga również matce. Do dnia 31 października 2020 r. T. A. miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, jednakże materiał dowodowy zgromadzony w toku rozpatrywania wniosku wskazuje, iż zakres opieki nad ojcem wykonywany przez wnioskodawcę nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. Kolegium nie kwestionuje przy tym podniesionego w odwołaniu od decyzji faktu, iż ojciec strony wymaga opieki, jednakże z wyjaśnień samego wnioskodawcy wynika, że ojciec jest samoobsługowy, chodzący, sam przyjmuje leki, rodzice posiłki jedzą samodzielnie a ojciec nie wymaga specjalistycznych zabiegów czy ćwiczeń rehabilitacyjnych. Wyjazdy do lekarzy odbywają się co kilka miesięcy, a czynności deklarowane przez stronę niczym nie różnią się od tych wykonywanych przez członków rodziny w każdym gospodarstwie domowym (robienie zakupów, pranie, sprzątanie) i mogą zostać z powodzeniem pogodzone z pracą zawodową.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u. ś. r. Podniósł, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, która to opieka uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Obecnie obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności sprawowania opieki przez całą dobę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez pełnomocnika strony skarżącej, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania tego świadczeniach, a mianowicie jest to: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W związku z tym należy wyjaśnić, że na skarżącym, jako synu osoby wymagającej opieki, niewątpliwie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca, a tym samym należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w którym stwierdzono, że uznaje się go za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Wprawdzie w myśl art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, ale regulacja ta stanowiła przedmiot oceny TK, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Jednakże podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane koniecznością sprawowania stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2792/16). Zatem świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, względem której osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek alimentacyjny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga zatem ustalenia nie tylko czy opieka jest faktycznie sprawowana, ale także czy jej zakres obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2572/18; z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19).
W świetle powyższych uwag Sąd podziela stanowisko organów, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad ojcem nie pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia. Należy podnieść, że obowiązki skarżącego związane są w dużej mierze z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym skarżący wraz ze swoją rodziną również zamieszkuje i nie wykraczają one poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast pomoc ojcu - zgodnie z oświadczeniem skarżącego - polega na przygotowywaniu posiłków - śniadania, obiady kolacje, (czasami gotuje matka); mierzenie ciśnienia - sporadycznie, co kilka miesięcy wozi ojca na wizyty kontrolne do lekarza, raz w tygodniu robi zakupy dla siebie i rodziców, wykupywanie recept, raz w miesiącu wyjeżdża do "[...]" po odbiór emerytury ojca, sprząta, pierze, odkurza, latem kosi trawnik, zimą zaopatruje rodzinę w opał i pali w piecu.
Ponadto, ojciec skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, codzienne czynności samoobsługowe wykonuje sam, sam korzysta z toalety, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, nie wymaga specjalistycznych zabiegów, ćwiczeń, jedyną formą leczenia jest przyjmowanie leków. Taki zakres sprawowanej opieki nie wyklucza zatem podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że u.ś.r. nie uzależnia uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności sprawowania opieki przez całą dobę zauważyć trzeba, że skoro zakres sprawowanej opieki nie wypełnia całego dnia, to sprawowanie opieki w wymiarze kilku godzin dziennie umożliwia podjęcie zatrudnienia na część etatu, czy też takiego zorganizowania opieki, także przy współudziale innych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji, aby pomoc taka w razie konieczności była zapewniona.
Przy czym podnieść należy, że obowiązek alimentacyjny innych członków rodziny, którzy nie sprawują osobistej opieki, może być spełniony także w formie finansowej, np. poprzez partycypowanie w kosztach usług opiekuńczych. W związku z tym w aktualnym stanie faktycznym nie sposób uznać, że konieczność sprawowania opieki nad ojcem uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia.
Dodać należy, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Oznacza to jednak, że przyznać takie świadczenie organ może tylko wtedy, gdy spełnione zostały wszystkie przewidziane przepisami prawa wymogi. Z wyżej podanych względów wymogi te w odniesieniu do skarżącego - wbrew jego twierdzeniu - nie zostały spełnione. W konsekwencji zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.