Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 stycznia 2022 r. A.C. (skarżąca, strona) wystąpiła do MOPS w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką [...].
Decyzją z 1 lutego 2022 r. Burmistrz [...] (organ I instancji) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że nie spełnia wymogów ustawowych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność [...] powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia, tj. od 17 października 2019 r.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona.
Podała, że w związku z niezbędną koniecznością opieki nad matką zrezygnowała z zatrudnienia. W jej ocenie matka ze względu na choroby nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga stałej pomocy i opieki, a jej stan zdrowia w ostatnim czasie znacznie się pogorszył
Wskazując na powyższe, strona wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 14 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Podało, że decyzję należało utrzymać jednakże z przyczyn innych niż podniesionych w treści uzasadnienia organu I instancji.
Organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13,OTK-A 2014/9/104)104) podkreślił, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Kolegium stwierdziło, że bezspornym pozostaje fakt, iż matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną w stopniu znacznym. Trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji datuje się od 17 października 2019 r., wymaga ona stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreślenia jednak, w ocenie organu, wymaga fakt, iż nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od samego faktu sprawowania opieki na członkiem rodziny, ale od niemożności kontynuowania lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. Punkt ciężkości w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tkwi zatem w stałości opieki i jej kwalifikowanego charakteru opieki ciągłej.
Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy lub przyznaniu wnioskowanego świadczenia, pomijając kryterium wieku powstania niepełnosprawności, zbadać należy również inne przesłanki i okoliczności od których wystąpienia uwarunkowane jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 ustawy należy więc rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Omawiany przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bądź wymusza na osobie sprawującej opiekę rezygnację z wykonywanej pracy.
Sposób sprawowania opieki nie został w ustawie określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej rezygnacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej.
Kolegium wskazało, że skarżąca mieszka poza B., odwiedza matkę codziennie. Wymiar świadczonej pomocy wynosi od 6-8 godzin w zależności od samopoczucia niepełnosprawnej. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą (porusza się po mieszkaniu przy pomocy balkonika).
Z oświadczenia skarżącej wynika, że zrezygnowała od 1 stycznia 2022 r. z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. W ramach świadczonej pomocy, skarżąca zapewnia wsparcie w zakresie: przygotowania i podania posiłków, pomocy przy myciu i kąpaniu, sprzątania, robienia zakupów, kupowania i podawaniu lekarstw, dowozu i towarzystwa podczas wizyt lekarskich pomocy w poruszaniu się, prania, prasowania, zmiany pościeli. Podane przez skarżącą czynności, wykonywane na rzecz matki i przy niej nie angażują czasu w sposób uniemożlwiający podjęcie zatrudnienia. Brak jest informacji, że niepełnosprawna potrzebuje specjalnej diety, co wymuszałoby gotowanie dla niej oddzielnie niż dla skarżącej i jej rodziny. Zakupy są robione trzy razy w tygodniu, wykup leków i powtarzanie recept raz na miesiąc. Wizyty lekarskie również nie są realizowane codziennie. Trudno też przyjąć, że skarżąca codziennie zmienia pościel, pierze, strzyże matce włosy czy obcina paznokcie.
Czynności higieniczne wykonywane są w stałych porach dnia, można je zorganizować w taki sposób, że nie będzie to kolidowało z pracą zawodową. Skarżąca i tak musi przygotowywać posiłki dla siebie i swojej rodziny, więc porcja dla matki nie zajmie jej więcej czasu. Dlatego też wymiar czasu sprawowanej opieki podany przez skarżącą budzi poważne wątpliwości.
Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie niewątpliwie zakres świadczonej przez stronę opieki na rzecz matki jest niezbędny, niemniej jednak nie przekracza w swym zakresie pomocy jakiej dziecko winno udzielać rodzicowi w ramach ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Zakres świadczonej matce pomocy nie wyklucza możliwości podjęcia pracy przez skarżącą, co zresztą robiła do czasu rezygnacji z pracy. Niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała w 2019 r., zaś skarżąca zrezygnowała z pracy od 1 stycznia 2022 r., zatem przez ten czas była w stanie się matką opiekować i pracować zawodowo. Mogło to być problematyczne i męczące, jednak było wykonalne. Stan zdrowia matki wnioskodawczym pozwala na taką organizację sprawowanej nad nią opieki, by umożliwić skarżącej podjęcie zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wskazując na argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreśliła, że pogarszający się stan zdrowia matki uniemożliwił jej kontynuowanie pracy zarobkowej i była zmuszona z niej zrezygnować wyłącznie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca podała, że opiekę nad matką sprawuje całe dni, zostaje również u niej w domu na noc. Specjalne posiłki dla matki przygotowuje w jej domu, ponieważ pozostaje ona na diecie. Matka nie godzi się na pomoc osób obcych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ.
Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Należy również podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, CBOSA). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Organ uznał, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką ma charakter doraźny i jest wykonywana, gdy zachodzi potrzeba, w zależności od samopoczucia niepełnosprawnej. Ustalono, że wiele czynności podopieczna skarżącej wykonuje sama, takich jak: korzystanie z toalety, spożywanie posiłków czy poruszanie się po mieszkaniu przy pomocy balkonika. Pozostałe czynności podejmowane przez skarżącą są zaś w ocenie organu wykonywane również przez ludzi pracujących w pełnym wymiarze, to jest robienie zakupów, sprzątanie i gotowanie posiłków dla siebie i rodziny, podawaniu lekarstw a nawet zorganizowanie wizyty lekarskie w razie potrzeby. Nie stwierdzono też, aby skarżąca musiała wykonywać przy matce czynności czasochłonne, skomplikowane i powtarzające się w ciągu dnia.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę twierdzenie organu, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką ma charakter doraźny, a skarżąca nie jest pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest niezasadne.
Przede wszystkim należy zauważyć, że organ oceniając zakres sprawowanej przez skarżącą opieki oparł się o ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, interpretując je w sposób niekorzystny dla strony. Natomiast pominął zupełnie inne ustalenia, korzystne dla skarżącej. Z nich wynika zaś, że opieka sprawowana przez skarżącą polega m.in. na pomocy matce przy codziennym myciu się, przygotowaniu specjalnych posiłków, ponieważ niepełnosprawna według zaleceń lekarzy pozostaje na diecie, zaprowadzeniu do toalety, codziennej pomocy przy rozbieraniu się i ubieraniu, zrobieniu zakupów, sprzątaniu, ścieleniu łózka, praniu itd. Jest to szereg codziennych czynności opiekuńczych, pielęgnacyjnych i organizacyjnych, które skarżąca musi podejmować regularnie w związku z opieką nad matką. Niewątpliwie są to stałe czynności absorbujące i wymagające poświęcenia dużej ilości czasu i wysiłku. Trudno więc przyjąć, że matka skarżącej wykonuje te czynności w pełni samodzielnie i mogłaby je wykonywać samodzielnie bez pomocy skarżącej. Ponadto, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny stwierdził, że skarżąca faktycznie stale sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką.
Przedstawiony przez skarżącą opis wykonywanych przez nią czynności przeczy wnioskom organu, jakoby sprawowała ona tylko doraźną opiekę. Zwrócić należy również uwagę na to, że stan zdrowia i wiek podopiecznej skarżącej wskazuje na to, że wymaga ona większej pomocy, aniżeli tylko doraźna. Wydaje się mało prawdopodobne, biorąc pod uwagę sam wiek oraz opisane schorzenia matki skarżącej ([...]), aby podopieczna strony nie wymagała stałej i intensywnej opieki o charakterze ciągłym.
Należy podkreślić, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jednocześnie przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, CBOSA).
Tym samym nawet jeśli organy ustaliłyby, że skarżąca nie sprawuje opieki nad swoją matką 24 godziny na dobę, to nie można automatycznie przyjąć, że opieka ta nie ma stałego charakteru i nie odnosi się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na ciąg czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych, które regularnie są wykonywane przez skarżącą wobec jej matki.
Ponadto należy podkreślić, że matka skarżącej została zaliczona - orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do osób z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji od 17 października 2019 r., z uwagi na stopień naruszenia sprawności jej organizmu. Organy zaś nie są władne wchodzić w zakres merytoryczny orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez inny organ w odrębnym postępowaniu.
Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę i dokonując ich analizy stwierdzić należy, w ocenie Sądu, że organ niezasadnie uznał, że sprawowana przez skarżącą opieka, da się pogodzić z podjęciem przez nią stałego zatrudnienia. Przede wszystkim nie odniesiono się do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, zupełnie pomijając wspomniane już oświadczenia skarżącej, co do zakresu sprawowanej opieki, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Organy nie mogą ich pominąć, nie odnosząc się do nich.
Nie ma natomiast żadnego znaczenia dla spełnienia przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego to, na co wskazywał organ odwoławczy w swojej decyzji, a mianowicie, że do czasu rozwiązania umowy o pracę przez skarżącą, tj. 1 stycznia 2022 r. - mimo że trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącej orzeczono od 17 października 2019 r., - skarżąca pracowała zawodowo. To, że do stycznia 2022 r. skarżąca mogła pogodzić pracę zawodową z opieką nad matką nie oznacza, że jest to w dalszym ciągu możliwe. Rzeczą oczywistą jest, że wiek i pogarszający się stan zdrowia matki skarżącej sprawia, że zakres koniecznej opieki z pewnością może tylko ulegać zwiększeniu.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu.
Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.