Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał zarządzenie w sprawie rezerwatu przyrody "Jezioro A" (dalej rezerwat), którym zmodyfikował przebieg granic rezerwatu przyrody oraz cel ochrony przyrody w rezerwacie.
Skargę na powyższe zarządzenie wywiodła Fundacja A, dalej skarżąca, zarzucając:
naruszenie art. 13 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wyłączenie z granic rezerwatu przyrody niektórych obszarów, mimo nieziszczenia się wobec tych wyłączanych obszarów przesłanki bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. wyrażonej tym przepisem konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich wobec prawa przez organy władzy publicznej, poprzez preferencyjne potraktowanie właścicieli nieruchomości wyłączonych z granic rezerwatu, mimo niespełnienia przesłanek z art. 13 ust. 3 zdanie 2 ustawy o ochronie przyrody, a tym samym zwolnienie ich z ograniczeń w gospodarowaniu przewidzianych w art. 15 ustawy o ochronie przyrody i niezastosowanie analogicznych kryteriów wyłączenia z granic rezerwatu tych samych kryteriów wobec wszystkich nieruchomości wcześniej znajdujących się w granicach rezerwatu.
Uzasadniając skargę wskazano przede wszystkim numery działek wyłączonych z granic rezerwatu w stosunku do granic rezerwatu określonych w poprzednio obowiązującym Rozporządzeniu Wojewody z 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro A". Zdaniem skarżącej nie doszło do bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych wyłączanych działek, a tylko wówczas wyłączenie terenu z granic rezerwatu przyrody byłoby zgodne z przepisami. Uwagę swą skarżąca skupiła na wyłączeniu z granic rezerwatu działek o numerach ewidencyjnych "[...]", wskazując, że od daty wejścia w życie Rozporządzenia Wojewody stan faktyczny tych działek nie uległ zmianie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 13 ust. 3 zdanie 2 ustawy o ochronie przyrody. Rezerwat nie miał precyzyjnie określonych granic, a zapisy skarżonego zarządzenia usunęły wewnętrzne sprzeczności Rozporządzenia Wojewody. Sprzeczności te powodowały, że część działek, mimo ich ujawnienia w załączniku graficznym do Rozporządzenia Wojewody, faktycznie nie weszła w skład Rezerwatu, kwestionowane zarządzenie uporządkowało powyższy stan. Organ podniósł również to, że działka nr "[...]" nigdy nie wchodziła w skład rezerwatu, podobnie jak działka nr "[...]", ponieważ działka "[...]" wpisana w granice rezerwatu przez Wojewodę w dniu wydawania przez niego rozporządzenia nie istniała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie z dnia "[...]" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie rezerwatu przyrody "Jezioro A". Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55), zgodnie z którym uznanie za rezerwat przyrody obszarów, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany - zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody.
Przedmiotowym zarządzeniem bez wątpienia zmieniono granice rezerwatu przyrody, zmodyfikowano również cel ochrony przyrody, jednak w sposób wystarczający nie uzasadniono tego, dlaczego zmian dokonano w ten właśnie sposób.
W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym aktów prawa miejscowego (takich jak przedmiotowe zarządzenie) - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wymóg podejmowania działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie takiego aktu prawnego warunkuje możliwość kontroli przez organy nadzoru i sądy administracyjne.
Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Wojewody z pewnością zawierało wiele nieścisłości i niedokładności, dlatego też rzeczą zupełnie naturalną jest to, że RDOŚ wydając skarżone zarządzenie musiał przyjąć pewien "punkt wyjściowy" do procesu weryfikacji granic rezerwatu. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, iż punktem tym był załącznik graficzny do rozporządzenia z 2004 r. (Nr 2), gdyż mapa rezerwatu jest już utrwalona w świadomości władz, jak i mieszkańców.
Zgodzić się należy z argumentacją podniesioną w odpowiedzi na skargę, gdzie organ wskazuje, że załącznik graficzny do rozporządzenia Wojewody (Nr 1) jest nieczytelny i z bardzo małą dokładnością obrazuje granice rezerwatu. RDOŚ stwierdza również, że jego zdaniem nie można polegać na powyższym załączniku, gdzie grubość kreski to około 30 – 40 metrów, a granica jest bardzo niedokładnie i niestarannie wytyczona.
Dlatego też w ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia należało w sposób dokładny i precyzyjny odnieść się do ustalenia nowych granic rezerwatu poprzez wskazanie, gdzie granice w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu nie budziły wątpliwości, z uwagi na zgodność załączników Nr 1 oraz 2 i pozostały one niewzruszone nowym zarządzeniem.
W przypadku rozbieżności w załącznikach do rozporządzenia z 2004 r. lub nieczytelności załącznika Nr 1 organ powinien wskazać dlaczego uznaje, że w ten właśnie sposób określona była granica rezerwatu i nowe zarządzenie nie zmienia jej w żadnym stopniu.
Odmienny sposób postępowania musiał dotyczyć sytuacji, w której określone działki lub ich część miałaby zostać wyłączone z rezerwatu.
Rzeczą niezaprzeczalną jest to, że łączna powierzchnia rezerwatu na skutek wydania skarżonego zarządzenia wzrosła o 5 hektarów, jednak fakt ten nie może oznaczać, że w przypadku wyłączenia pewnych działek z rezerwatu nie należało stosować unormowania z art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym tylko w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany można zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody.
Innymi słowy niezależnie od łącznej powierzchni rezerwatu w przypadku wyłączenia z niego pewnych działek należało wykazać, że na tych wyłączonych działkach nastąpiła bezpowrotna utrata wartości przyrodniczych. Inny sposób rozumienia przepisu art. 13 ust. 3 ustawy prowadziłby do prostej możliwości jego obejścia poprzez obejmowanie granicami rezerwatu terenów o małej wartości przyrodniczej, a wyłączaniem z tych granic terenów cenniejszych bez konieczności wskazywania na bezpowrotną utratę wartości przyrodniczych.
W zaskarżonym zarządzeniu w ogóle nie odniesiono się do utraty wartości przyrodniczych pomimo tego, że porównanie obecnych granic rezerwatu z tymi wyszczególnionymi w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Wojewody z 2004 r. prowadzi do wniosku, iż nie wszystkie działki tworzące wcześniej rezerwat objęte zostały nowym zarządzeniem. Powyższe stwierdzenie z pewnością odnieść należy do działki Nr "[...]" o powierzchni "[...]", działek Nr "[...]" o łącznej powierzchni prawie 11 ha, bowiem wcześniej wchodziły one w skład rezerwatu, a obecnie znalazły się poza jego granicami nie wiadomo z jakiego powodu.
W skardze wskazano znacznie więcej działek, które wcześniej miały wchodzić w skład rezerwatu i zostać z niego wyłączonymi na skutek wydania zaskarżonego zarządzenia. Sąd opierając się na załączniku Nr 2 do rozporządzenia Wojewody z 2004 r. nie podziela tego poglądu, gdyż wydaje się że np. działki Nr "[...]" czy "[...]" nie wchodziły i nie wchodzą w skład rezerwatu. Tym niemniej brak właściwego uzasadnienia sposobu wytyczenia nowych granic rezerwatu umożliwia stawianie zarzutów o wyłączeniu poszczególnych działek z rezerwatu i obecnie z całą stanowczością nie można przesądzić tego, że są to zarzuty błędne.
W odpowiedzi na skargę, znajduje się szczegółowe odniesienie się do działki Nr "[...]" jednakże odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia zarządzenia, bo to właśnie zarządzenie podlega kontroli Sądu i to z niego powinny wynikać przesłanki podjętych rozstrzygnięć, dlatego też Sąd obecnie nie ocenia trafności przytoczonej argumentacji. Pozostając jednak przy działce Nr "[...]" wskazać należy, że na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentu w postaci pięciu kart ze sprawy o sygn. II SA/Ol 1024/19. Ze znajdującej się tam informacji Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" (zarządzenie opublikowane zostało w dzienniku urzędowym z dnia 24 marca 2020 r.) wynika, że teren historycznej działki Nr "[...]" obejmował 60 – 70 % obecnej działki Nr "[...]" 40 – 45 % tejże działki znajdowało się w rezerwacie przyrody według granic nakreślonych w załączniku mapowym do rozporządzenia Wojewody z 2004 r. Powyższa informacja pozostaje w zupełnej sprzeczności z treścią odpowiedzi na skargę, a przecież oba dokumenty zostały wystawione przez ten sam organ praktycznie w tym samym czasie.
Uzasadnienie zarządzenia, (które organ powinien wydać w przyszłości) jak i precyzyjne określenie granic rezerwatu przy zachowaniu reguł określonych m. in. w art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, z pewnością będzie pracochłonne i wielowątkowe, wydaje się jednak, że przyjęcie zasad określonych w niniejszym uzasadnieniu pozwoli na uniknięcie zarzutów dotyczących bezprawnego zmniejszenia rezerwatu, czy zmiany jego granic.
Dlatego też niezbędne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.