Uzasadnienie
J.P. (dalej jako: "skarżący") wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta O. (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji") o udostępnienie informacji w zakresie nagród przyznanych pracownikom w 2022 r. (1 stycznia – 31 lipca), odrębnie za każdy miesiąc 2020 r., przez podanie:
- 1) imion i nazwisk pracowników, komórki organizacyjnej;
- 2) wysokości przyznanej nagrody (brutto);
- 3) uzasadnienia przyznania nagrody dla pracownika.
W odpowiedzi Burmistrz 30 września 2022 r. udostępnił, na wskazany we wniosku adres e-mail, skarżącemu żądane informacje publiczne w zakresie osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast decyzją z dnia 30 września 2022 r. Burmistrz odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym pracowników Urzędu Miejskiego w O. niepełniących funkcji publicznych.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. ponownie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym pracowników niepełniących funkcji publicznych. Organ wyjaśnił, że udostępnieniu podlegały dane o wynagrodzeniu i nagrodach w odniesieniu do pracowników pełniących funkcję publiczną, a wykaz takich osób przekazano w formie odrębnego pisma z dnia 16 grudnia 2022 r. Wykaz ten uzupełniono o stanowiska: podinspektora ds. rachunkowości budżetowej, inspektora ds. inwestycji, inspektora ds. oświatowych, inspektora ds. IODO. Na stanowisku podinspektora ds. obsługi rady miejskiej brak zatrudnienia. Nagród nie otrzymali pracownicy zatrudnieni na stanowiskach: referenta ds. administracyjno-kancelaryjnych i podinspektora ds. ewidencji ludności, których zatrudniono w czerwcu i wrześniu 2022 r. Wyłączono spod zakresu funkcji publicznych stanowiska mające charakter usługowy lub techniczny, tj. stanowiska robotnicze – sprzątaczki, konserwatorzy, sekretarka, archiwista, pracownik obsługi interesantów, rady, kadr, pomocników pracowników administracyjnych zatrudnionych w ramach prac interwencyjnych.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium") decyzją z 10 marca 2023 r., Rep 154/IP/23 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzeń czy też nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom organu jednostki samorządu terytorialnego, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego stanowiska, stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) dalej jako: "u.d.i.p.". Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r.,
K 17/05 (OTK-A 2006 r., Nr 3, poz.
30) uznał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W tej sytuacji Kolegium uznało, że prawidłowo organ I instancji po raz kolejny stanął na stanowisku, że należało udostępnić żądane informacje co do pracowników pełniących funkcje publiczne, a w odniesieniu do pozostałych pracowników odmówić udostępnienia informacji w drodze decyzji.
Kolegium wskazało również, że w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Przyjmuje się jednak, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, czy majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji w tej materii.
W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo nie upublicznił danych odnośnie pracowników, którzy nie podejmują samodzielnych rozstrzygnięć o charakterze władczym, nie sprawują funkcji związanych z posiadaniem samodzielnych uprawnień i dotyczących realizacji zadań o charakterze publicznym, nie są uprawnieni do wydawania zaświadczeń w imieniu organu, pełnią obowiązki pomocnicze, rolę usługową, nie podejmują samodzielnych decyzji. Zdaniem Kolegium, Burmistrz dokonał szczegółowej analizy zakresu obowiązków pracowników pod kątem wykonywanej funkcji publicznej. Kolejny wykaz został uzupełniony o stanowiska: podinspektora ds. rachunkowości budżetowej, inspektora ds. inwestycji, inspektora ds. oświatowych, inspektora ds. IODO, inspektora ds. ochrony środowiska (2 osoby). Nagród nie otrzymali pracownicy zatrudnieni na stanowiskach: referenta ds. administracyjno-kancelaryjnych i podinspektora ds. ewidencji ludności, których zatrudniono w czerwcu i wrześniu 2022 r. Na stanowisku podinspektora ds. obsługi rady miejskiej brak zatrudnienia.
Wyłączono spod zakresu funkcji publicznych stanowiska mające charakter usługowy lub techniczny, tj. stanowiska robotnicze – sprzątaczki, konserwatorzy, sekretarka, archiwista, pracownik obsługi interesantów, rady, kadr, pomocników pracowników administracyjnych zatrudnionych w ramach prac interwencyjnych.
Kolegium wyjaśniło również, że w toku postępowania odwoławczego Burmistrz przedłożył szczegółowy wykaz stanowisk wraz z zakresem obowiązków pracowników niepełniących funkcji publicznych, którzy zostali objęci odmową udostępnienia informacji publicznej odnośnie przyznanych nagród. Dotyczyło to: inspektora ds. obsługi Rady Miejskiej, inspektora ds. obsługi sekretariatu, inspektora ds. kadr, podinspektora ds. obsługi interesantów, referenta ds. administracyjno-gospodarczych, archiwisty, pracownika I stopnia wykonującego zadania w ramach prac interwencyjnych, pomocy administracyjnej, sprzątaczek (4 osoby) oraz konserwatora. Na podstawie analizy zakresu obowiązków i czynności tych pracowników, Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że osoby te nie podejmują rozstrzygnięć o charakterze władczym, nie przygotowują projektów takich rozstrzygnięć, nie są również uprawnienie do wydawania zaświadczeń w imieniu organu.
Na powyższą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagają się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez bezpodstawne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji o wydatkowaniu środków publicznych, i tym samym naruszenie prawa do informacji;
- - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zbyt szerokie ujęcie przesłanki prywatności osoby fizycznej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku były informacje o wydatkach środków publicznych, związane z wynagrodzeniem pracowników Urzędu. Informacja ta jest związana ze sferą prywatną, jednocześnie dotyczy tego, jak organ wydatkuje środki publiczne, w szczególności jakie decyzje podejmuje w zakresie nagród. Ponadto, w ocenie skarżącego, organy nie wykazały w przekonujący sposób, aby zasadne bądź konieczne na gruncie przedmiotowej sprawy było ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.).
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej o nagrodach przyznanym pracownikom Urzędu Miejskiego niepełniącym funkcji publicznej.
Niewątpliwie prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw i wolności politycznych wymienionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Powyższa zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 1 i art. 2 u.d.i.p., z których wynika m. in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej.
W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu decydująca jest wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji, gdyż przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Zaznaczyć należy, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. Za informację publiczną uznaje się bowiem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi m.in. o udostępnieniu informacji publicznej o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego.
Zasadne jest więc stanowisko, że wynagrodzenia ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody za szczególne osiągnięcia) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.). Wynagrodzenia wszystkich pracowników Urzędu Miejskiego należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.
W konsekwencji, co do zasady, żądana przez skarżącego informacja o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników organu jednostki samorządu terytorialnego, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r. I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Zauważyć należy, że organy obu instancji nie kwestionowały, że wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną.
Jednocześnie, należy uwzględnić, że prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt
K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz.
30) uznał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uzna, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną (tak NSA w wyrokach z 27 maja 2020 r., I OSK 1577/19 i z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19, dostępne w CBOSA).
Prawidłowo zatem organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącego, Burmistrz był obowiązany udostępnić żądaną informację co do pracowników pełniących funkcje publiczne, a w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznych odmówić udostępnienia informacji, wydając w tym zakresie stosowną decyzję. Jednak Sąd nie podzielił stanowiska organów, iż osoby zatrudnione na stanowisku inspektora ds. kadr oraz referenta ds. administracyjno-gospodarczych również podlegają wyłączeniu z powodu zaliczenia ich do grupy pracowników niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Należy zauważyć, że z przedstawionego przez Burmistrza zakresu obowiązków i czynności pracowników wynika, iż pracownik zatrudniony na stanowisku inspektora ds. kadr min.: przygotowuje i przeprowadza konkursy dotyczące naboru pracowników, bierze udział w komisji konkursowej, przeprowadza postępowanie związane ze służbą przygotowawczą (pkt 4-6 zakresu czynności, k. 23 akt administracyjnych organu odwoławczego). Z kolei referent ds. administracyjno-gospodarczych m.in. przygotowuje projekty decyzji świadczeń rzeczowych i osobistych (pkt 10 zakresu czynności, k. 21 akt administracyjnych organu odwoławczego).
Zatem osoby zatrudnione na powyższych stanowiskach współuczestniczą w podejmowaniu czynności władczych, wykonują zadania organu, a także współuczestniczą w przygotowaniu projektu decyzji. Zgodnie z orzecznictwem wskazywanym przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, tacy pracownicy są zaliczani do osób pełniących funkcje publiczne. Nie było zatem podstaw, aby odmówić skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej co do pracowników zatrudnionych na stanowisku inspektora ds. kadr oraz referenta ds. administracyjno-gospodarczych.
Natomiast Sąd podzielił ocenę Kolegium, że wskazane w zaskarżonej decyzji pozostałe osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych i pomocniczych, jako nierealizujące bezpośrednio zadań publicznych, mogły zostać zaliczone do grupy pracowników niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.