Uzasadnienie
Wnioskiem z 16 czerwca 2020 r. K. M. reprezentowana przez adwokata (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej z tego tytułu zasiłek dla opiekuna, w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z "[...]" r. Kierownik GOPS, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej powstała w 77 roku życia. Organ uwzględnił, że Trybunał Konstytucyjny uznał powołany przepis za niezgodny z konstytucją, jednak stwierdził, że przepis ten nadal obowiązuje.
Ponadto organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Dodatkowo organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczącego rezygnacji z zatrudnienia. Przyjął, że czynności związane z pielęgnacją niepełnosprawnej zajmują skarżącej ok. 2 godzin dziennie. W związku z tym stwierdził, że skarżąca może połączyć opiekę z zatrudnieniem, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją nr "[...]" z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że: 1. przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie od dnia 1 października 2020 r. na stałe;
- 2. odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca do 30 września 2020 r.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2010 r., sygn. akt 38/13 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18., ewentualnie 25. roku życia. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że osoba wymagająca opieki zaliczona jest do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś skarżąca sprawuje względem niej stałą, faktyczną opiekę, a nadto fakt sprawowania opieki jest powodem niepodejmowania zatrudnienia, a także uznając, iż spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium uznało, że należało wydać w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie.
Zdaniem Kolegium, jedyną przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, był fakt uprawnienia wnioskodawczyni - na podstawie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r. - do zasiłku dla opiekuna, przyznanego na stałe w związku z opieką nad matką. Jak bowiem wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Tak długo zatem jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu tego świadczenia, na gruncie regulacji związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego istnieje przeszkoda do przyznania tego właśnie świadczenia.
Jednocześnie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wobec niezaistnienia podstaw z art. 32 ustawy umożliwiających podjęcie działania przez organ z urzędu, pozostawiona jest wyłącznie woli strony, która nadto zgodnie z art. 27 ust. 5 może dokonać wyboru jednego ze świadczeń objętych systemem ustawy. Wskazano, że w niniejszej sprawie strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej prawa do zasiłku dla opiekuna i zwróciła się o uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]"uchylił z dniem "[...]" r. decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" r. przyznającą zasiłek dla opiekuna. W tej sytuacji przesłanka negatywna do przyznania żądanego świadczenia istniała w okresie od momentu złożenia wniosku do dnia 30 września 2020 r., tj. do momentu, w którym uprawnienie do zasiłku dla opiekuna zostało uchylone. Przeszkoda ta przestała istnieć począwszy od 1 października 2020 r. Z uwagi na to, iż organ odwoławczy uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania przez niego decyzji, orzeczono o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 30 września 2020 r. Natomiast przyznano wnioskującej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki na okres od 1 października 2020 na stałe, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 u.ś.r., gdyż orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na stałe.
Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części w jakiej nie przyznano wnioskowanego świadczenia za okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 września 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna;
- - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W uzasadnieniu strona podkreśliła, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez skarżącą wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 czerwca 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia 1 października 2020 r., gdyż z tym dniem organ I instancji uchylił (na wniosek skarżącej z 28 września 2020 r.) decyzję przyznającą jej na stałe zasiłek dla opiekuna. Po wniesieniu odwołania, Kolegium prawidłowo poinformowało skarżącą, pismem z 10 września 2020 r., że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu stronie zasiłku dla opiekuna, nie można orzec o przyznaniu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniono skarżącej, że jest to jedyna przeszkoda do uwzględnienia wniosku.
W oświadczeniu z 28 września 2020 r. skarżąca podał, że rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji decyzją z "[...]" r. orzekł jednak o uchyleniu decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna z dniem 1 października 2020 r. Z akt administracyjnych sprawy (informacja k.
73) wynika, że decyzja ta stała się ostateczna. W niniejszej sprawie nie można badać legalności tej decyzji, gdyż Sąd jest związany granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Na zasadzie tego przepisu Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Przyjąć zatem należało, że w odrębnym postępowaniu rozstrzygnięte zostało w sposób wiążący, że prawo skarżącej do zasiłku dla opiekuna ustało z dniem 1 października 2020 r. W związku z tym nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 30 września 2020 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku - z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Wbrew przekonaniu skarżącej, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna, gdyż uchylenie decyzji warunkowała przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, którego organ I instancji odmówił. Wraz z odmową wniosek skarżącej stawał się bezprzedmiotowy, gdyż organ II instancji nie był właściwy do rozpatrzenia tego wniosku.
Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20).
Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do zasiłku dla opiekuna. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18.
W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ.
w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń.
W związku z tym w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia.
Zauważyć też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W ocenie składu orzekającego nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do zasiłku dla opiekuna. Z drugiej strony, jeżeli skarżącej został wypłacony zasiłek dla opiekuna na podstawie obowiązującej decyzji, to należy uwzględnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. można żądać zwrotu tylko świadczeń nienależnie pobranych. Okoliczności te przemawiają także przeciwko przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym realizowane było prawo do zasiłku dla opiekuna
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.