Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) i art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" Głównego Specjalisty w Departamencie Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" odmawiającej przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem W. K. – zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem W. K. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ wskazał, że W. K. zmarł w dniu "[...]". Wobec powyższego świadczenie nie przysługuje w razie śmierci osoby, nad którą miałaby być sprawowana opieka. Nadto świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym został złożony wniosek o jego przyznanie. Tak więc żądanie B. K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest bezzasadne.
W odwołaniu od tej decyzji B. K. podniosła, że opiekowała się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i nie pobierała z tego tytułu żadnego świadczenia. Żądanie swoje oparła na art. 154 k.p.a. Podniosła też, że pozostaje bez pracy i bez środków do życia.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że B. K. wystąpiła w dniu 21 stycznia 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem W. K. wstecz za okres od dnia 8 grudnia 2004 r. do dnia 22 sierpnia 2018 r. w oparciu o art. 154 k.p.a. Do wniosku dołączyła kserokopię wkładki do książeczki inwalidy wojennego - wojskowego wystawionej na nazwisko W. K., z której wynika, że W. K. został uznany w dniu 8 grudnia 2004 r. za częściowo niezdolnego do pracy w związku z działaniami wojennymi trwale oraz za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Podniosło, że w W. K. zmarł w dniu "[...]". W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga i ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca.
Tak więc wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winien być złożony w sytuacji, gdy opieka jest sprawowana, to jest gdy żyje osoba, nad którą sprawuje opiekę ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 843/18, jednoznacznie wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w razie śmierci osoby, której miała dotyczyć opieka osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym nie może być mowy o spełnieniu przez kogokolwiek przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli wniosek o ustalenie prawa do takiego świadczenia złożony został po śmierci osoby, nad którą miałaby być sprawowana opieka. Kolegium dodało, że w myśl art. 154 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
B. K. nie otrzymała żadnej decyzji w kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (poza zaskarżoną niniejszą decyzją). Tak więc w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 154 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wskazała na trudną sytuację finansową i zdrowotną – aktualnie pozostaje bez środków do życia i utrzymuje się z pomocy społecznej. Wskazała, że nie jest kwestionowany fakt sprawowania przez nią opieki nad ojcem. Nie ubiegała się za życia ojca o przyznanie świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji.
Podstawę prawną, w oparciu o którą organy administracji publicznej zobowiązane były rozpatrzyć wniosek skarżącej, stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art.
- 17. ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Na podstawie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Dlatego organy orzekające musiały przestrzegać treści cytowanego przepisu. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w ust. 5 art. 17 u.ś.r.
Tym samym organy orzekające, jak i Sąd, nie mogły się kierować przy ocenie wniosku skarżącej zasadą słuszności, czy zasadami współżycia społecznego. Trudna sytuacja materialna, czy zdrowotna skarżącej nie mogła zostać uwzględniona w rozpatrywanym przypadku, gdyż świadczenie pielęgnacyjne zostało ukierunkowane na konkretny cel.
Z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że podstawową przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania takiej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga ustalenia w pierwszej kolejności, czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki jest potwierdzona orzeczeniem o niepełnosprawności oraz czy opieka jest faktycznie sprawowana i czy jej zakres obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia.
Przepis art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie omówionych przesłanek musi być oceniane w czasie rzeczywistym, czyli w czasie rozpatrywania wniosku. Potwierdza to treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku.
Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a zatem i świadczenia pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej, czyli, że samo uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego materializuje się zaś wraz z wejściem do obrotu prawnego decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Należy zatem rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero na skutek wyrażenia woli otrzymywania świadczenia, mającej postać wniosku o jego przyznanie, oraz zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich kryteriów organ administracji wydaje indywidualny i konkretny akt stosowania prawa, w którym ustala prawo do pobierania tego zasiłku oznaczając osobę uprawnioną, wysokość zasiłku oraz czas na jaki został przyznany.
Zatem decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi, tworzą prawa na przyszłość, ze skutkiem ex nunc. W konsekwencji powyższego art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku, a tym samym nie ma potrzeby analizowania, czy wnioskodawczyni spełniała przesłanki do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przed złożeniem wniosku.
Jednocześnie termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jest terminem prawa materialnego, a zatem nie mają doń zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące przywracania terminów procesowych (art. 58-60 k.p.a.). (vide: wyroki NSA z: 28 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 696/07, 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), (vide: wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10; wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12). Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych.
Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia niejako "wstecz", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku,, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, złe rokowania choroby czy też związane z nią zaburzenia pamięci, są irrelewantne i nie mają znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu (vide: A.Kawecka (w:) K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie sprawowała już żadnej opieki, która zmuszałaby ją do rezygnacji z zatrudnienia. Osoba wymagająca opieki, na którą miało być ustalone prawo nie żyje. Stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje zatem dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. W takiej sytuacji przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.