Uzasadnienie
Decyzją z "[...]"r. Prezydent "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji", "Prezydent"), przyznał P.B. (dalej: "Skarżący") specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopieniu niepełnosprawności żoną, na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.
Następnie, 27 grudnia 2019 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
Decyzją z "[...]"r., organ pierwszej instancji odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Skarżący nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa". Chociaż żona Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe 28 października 2012 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności "[...]", to z orzeczenia tego wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 września 2011 r. Ponadto, Skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną. Zaznaczył, że
Skarżący złożył wraz z wnioskiem oświadczenie, że zrezygnowałby ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli zostałoby dla niego ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po weryfikacji posiadanych w aktach sprawy dokumentów, organ stwierdził, że Skarżący nie spełnia jednak warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do art.17 ust. 1 i 5 ustawy.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący podniósł, że z orzeczenia z 26 września 1999 r. wynika, że niepełnosprawność żony istnieje od urodzenia, w stopniu umiarkowanym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie istnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Podniosło ponadto, że z przeprowadzonego 27 lutego 2020 r. wywiadu środowiskowego wynika, że żona Skarżącego cierpi na "[...]". Główną trudnością, z którą boryka się jest poruszanie się. Rodzina mieszka w bloku na 3. "[...]" piętrze bez windy. Skarżący pomaga żonie w obowiązkach domowych, w chodzeniu do lekarza i na zakupy, czuwa nad bezpieczeństwem żony przy schodzeniu po schodach, wykupuje leki, przynosi opał do mieszkania, wykonuje cięższe czynności porządkowe w mieszkaniu, pomaga przy przygotowywaniu posiłków i przy wychodzeniu z wanny, ponadto pomaga w poruszaniu się komunikacją miejską i załatwianiu spraw urzędowych.
Dodatkowo oświadczył, że żoną opiekuje się od 2018 r., a do tego czasu żonie pomagał ojczym. Kolegium zaznaczyło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby żona Skarżącego była osobą leżącą, pampersowaną, wymagającą karmienia, cierpiącą na zaburzenia funkcji poznawczych; nie wymaga również wspomagania się sprzętem ortopedycznym przy poruszaniu się. Czynności Skarżącego w opiece nad żoną ograniczają się do typowych czynności życia codziennego. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tj. pranie, sprzątanie, gotowanie, palenie w piecu byłyby wykonywane przez Skarżącego również we własnym gospodarstwie domowym. Świadczona żonie pomoc tego rodzaju jest zrozumiała, skoro prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi. Kolegium stanęło na stanowisku, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego wobec żony obejmuje typowe czynności dnia codziennego, które z reguły dodatkowo łączone są z zatrudnieniem i wykonywaniem pracy zawodowej. Uznało, że nie można przyjąć, że wykonywane przez Skarżącego względem żony czynności wypełniają cały dzień w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze.
Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium. Podał, że niepełnosprawność żony datuje się od urodzenia, a stan jej zdrowia pogarsza się. Stwierdził, że nie jest w stanie pracować zarobkowo i jednocześnie sprawować opieki nad żoną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z "[...]"r. Prezydent przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopieniu niepełnosprawności żoną, na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Przesłanki przyznania tego świadczenia zostały określone w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej jako: "ustawa". Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje m.in. małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o przyznanie którego ubiega się Skarżący jest przyznawane, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (z zastrzeżeniem ust. 1a), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W obu przypadkach zasadniczym warunkiem jest więc zaniechanie podjęcia lub rezygnacja wnioskodawcy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości, że w przypadku Skarżącego ta przesłanka została spełniona. Przede wszystkim, w swojej poprzedniej decyzji Prezydent nie kwestionował ani faktu sprawowania przez Skarżącego opieki nad żoną, ani też jej wymiaru, gdyż przyznał Skarżącemu na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Ponadto w decyzji z "[...]"r. wskazał wyłącznie na dwie przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: datę powstania niepełnosprawności i pobieranie przez Skarżącego ww. zasiłku. Uznał więc, że zakres sprawowanej nad niepełnosprawną żoną opieki stanowi przeszkodę w podjęciu przez Skarżącego jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Tymczasem z tego samego materiału dowodowego Kolegium wyprowadziło wnioski przeciwne niż organ pierwszej instancji. Kolegium uznało, że wykonywane w ramach sprawowanej przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną nie wypełniają mu większej części dnia i tym samym nie uniemożliwiają podjęcia pracy, np. w niepełnym wymiarze. Zdaniem Kolegium rezygnacja z zatrudnienia miałaby związek ze sprawowaną opieką, gdyby żona Skarżącego była osobą leżącą, pampersowaną, wymagającą karmienia i wspomagającą się sprzętem ortopedycznym przy poruszaniu się.
Przede wszystkim należy zauważyć, że z ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, że ocena istnienia związku rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania pracy zarobkowej) z koniecznością sprawowania opieki, należy ograniczyć do ekstremalnych przypadków wymienionych przez Kolegium. W art. 3 pkt 21 lit. a ustawy, sformułowana została natomiast definicja pojęcia "znacznego stopienia niepełnosprawności", przez który rozumie się niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W pkt. 21 lit. a ustawodawca odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2020 r., poz. 426). W art. 4 ust. 1 tej ustawy wskazano zaś, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018 r. poz. 2027), określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 rozporządzenia wskazano zaś, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Przy ocenie zakresu i "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobę zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności należy mieć na względzie kontekst wynikający z przywołanych regulacji (por. wyrok tut. Sądu z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 262/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/20, CBOSA).
Ze znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń o stopniu niepełnosprawności żony Skarżącego z 9 lipca 2013 r. i 28 października 2014 r., wydanych na stałe, wynika wprost konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność zaopatrzenia niepełnosprawnej w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające jej funkcjonowanie. Sąd nie dostrzega po stronie organu administracji takich kompetencji, które podważałyby słuszność wydania wobec osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością stałej egzystencji (zob. wyrok tut. Sądu z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 811/19, CBOSA).
Opis stanu zdrowia żony Skarżącego ("[...]") i zakres sprawowanej opieki (obejmujący m.in. przygotowywanie posiłków i pomoc w poruszaniu się), nie pozwalają na aprobatę poglądu Kolegium, według którego zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad żoną nie wykluczał podjęcia przez niego zatrudnienia, gdyż opieka nie zajmuje Skarżącemu większości dnia. Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19, CBOSA).
Zatem, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II Sa/Rz 535/19, CBOSA).
Prawidłowo natomiast Kolegium wskazało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustalenie to nie budzi również wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), na który powołało się Kolegium. Tym samym w odniesieniu do żony Skarżącego, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności.
Okoliczność, że Skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy również nie uniemożliwia mu skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Wprawdzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), lecz nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ. Sąd podziela pogląd aktualnie prezentowany w orzecznictwie, że co prawda, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, to jednak - w myśl art. 27 ust. 5 ustawy - w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w tym przepisie świadczeń - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (por. np. wyroki: NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r., sygn. III SA/Gd 528/19, WSA w Łodzi z 3 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 201/19, WSA w Białymstoku z 23 maja 2019 r., sygn. II SA/Bk 255/19, CBOSA).
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 29 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 300/19, CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Zaznaczył również, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Dlatego też nie do zaakceptowania jest argumentacja organu I instancji.
Skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie oświadczył, że zrezygnuje ze świadczenia dla opiekuna, jeśli organ przyzna mu świadczenie pielęgnacyjne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.