Uzasadnienie
W dniu 28 września 2022 r. Rada Miejska w Biskupcu (dalej jako: "Rada Miejska") podjęła uchwałę nr LVI/318/2022 w sprawie przyjęcia "Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla Gminy Biskupiec na lata 2022-2025 z perspektywą do 2037 roku" (dalej jako: "Założenia"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g.", art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.) – dalej jako: "p.e." Przyjęte Założenia stanowią załącznik do powyższej uchwały.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda"), po otrzymaniu skargi od Stowarzyszenia E., zaskarżył powyższą uchwałę do tutejszego Sądu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że została podjęta z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 8 p.e. Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu w postaci dołączenia do niej wykazu zgłoszonych wniosków, zastrzeżeń i uwag oraz rozstrzygnięcia w sprawie ich rozpatrzenia.
Ponadto Wojewoda uznał, że przyjęte w uchwale Założenia nie spełniają wymogów określonych w przepisach art. 19 ust. 3 pkt 1-3a p.e. w zakresie kompleksowości założeń. Zauważył, że Rada Miejska przyjęła, iż przy opracowaniu projektu założeń nie jest niezbędna szczegółowa inwentaryzacja zużycia energii i paliw przez przedsiębiorstwa i szacowanie na potrzeby tego projektu zużycia energii przez zakłady przemysłowe – za wystarczającą uznano informację od dystrybutorów. Jednocześnie Rada Miejska przyznała, że nie otrzymała od dystrybutora energii elektrycznej informacji na temat zużycia energii elektrycznej na terenie Gminy Miejskiej Biskupiec. Pozostaje to w sprzeczności z treścią przyjętych Założeń, w których przy podawaniu źródeł danych, dotyczących energii elektrycznej, wielokrotnie powoływano się na informacje uzyskane od przedsiębiorców odpowiedzialnych za dystrybucję energii elektrycznej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi wskazując, że formalnie do projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe nie wpłynęły żadne wnioski, zastrzeżenia i uwagi. Zgodnie bowiem z informacją zawartą w obwieszczeniu Burmistrza Biskupca z dnia 30 czerwca 2022 r. o wyłożeniu do wglądu publicznego projektu założeń, uwagi do tego projektu powinny być składane osobiście w siedzibie Urzędu Miejskiego w godzinach urzędowania lub przesłane na adres Urzędu Miejskiego w Biskupcu. Obwieszczenie Burmistrza nie umożliwiało składania wniosków, zastrzeżeń oraz uwag elektronicznie za pośrednictwem wiadomości e-mail. W okresie wyłożenia projektu do wglądu, tj. w dniach 30 czerwca – 21 lipca 2022 r. żadna osoba ani jednostka organizacyjna osobiście nie złożyła wniosków, zastrzeżeń czy uwag.
Również na adres Urzędu Miejskiego w Biskupcu nie zostały przesłane wnioski, zastrzeżenia oraz uwagi do projektu założeń. Jedynie w dniu 20 lipca 2022 r. na adres e-mail: [x1] z adresu e-mail: [x2] została przesłana wiadomość o tytule: ";)". Zdaniem Rady Miejskiej, treść tej wiadomości nie mogła stanowić wniosków, zastrzeżeń czy uwag do projektu założeń z uwagi na naruszenie trybu składania wniosków, zastrzeżeń oraz uwag, który został wyznaczony w Obwieszczeniu Burmistrza Biskupca z dnia 30 czerwca 2022 r. Ponadto wiadomość ta nie została w jej elektronicznej treści opatrzona imieniem i nazwiskiem lub nazwą jednostki organizacyjnej przesyłającej wiadomość. Nie można natomiast uznać, że wskazany adres e-mail umożliwia identyfikację osoby czy też jednostki organizacyjnej.
Rada Miejska wyjaśniła również, że zgodnie z art. 19 ust. 4 p.e. przedsiębiorstwa energetyczne udostępniają nieodpłatnie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) plany, o których mowa w art. 16 ust. 1, w zakresie dotyczącym terenu tej gminy oraz propozycje niezbędne do opracowania projektu założeń. W rozpoznawanej sprawie wykonawca dodatkowo zwrócił się do dystrybutorów o udostępnienie informacji co do zużycia energii elektrycznej i paliw gazowych. Dystrybutor energii elektrycznej nie był zobowiązany do udzielenia informacji na temat zużycia energii elektrycznej na terenie Gminy Biskupiec. W tej sytuacji zużycie energii elektrycznej w Gminie Biskupiec zostało oszacowane na podstawie danych GUS za rok 2021. Zdaniem Rady Miejskiej, przyjęte Założenia spełniają wymogi z art. 19 ust. 3 pkt 1-3a p.e. w zakresie kompleksowości założeń. Odnoszą się one bowiem do wszystkich trzech nośników energii, tj. energii cieplnej, elektrycznej i paliw gazowych, a także dotyczą całego terytorium Gminy Biskupiec.
Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. pełnomocnik Wojewody poparł skargę i argumenty w niej zawarte. Ponadto wskazał, że krąg podmiotów mogących składać ewentualne uwagi czy wnioski został określony przez ustawodawcę szeroko, aby mogło wziąć udział w tych ustaleniach jak najwięcej obywateli i innych podmiotów prawnych.
Z kolei pełnomocnik Rady Miejskiej podniósł, że mail przesłany do organu nie mógł zostać zakwalifikowany jako wniosek czy uwaga ze względu na braki formalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101- 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu w całości lub części winno być każde istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)
W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Stosownie do art. 19 ust. 1 p.e. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, zwany dalej "projektem założeń". Projekt założeń wykłada się do publicznego wglądu na okres 21 dni, powiadamiając o tym w sposób przyjęty zwyczajowo w danej miejscowości (art. 19 ust. 7 p.e.). Osoby i jednostki organizacyjne zainteresowane zaopatrzeniem w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy mają prawo składać wnioski, zastrzeżenia i uwagi do projektu założeń (art. 19 ust. 8 p.e.). Rada gminy uchwala założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, rozpatrując jednocześnie wnioski, zastrzeżenia i uwagi zgłoszone w czasie wyłożenia projektu założeń do publicznego wglądu (art. 19 ust. 9 p.e.).
W rozpoznawanej sprawie projekt założeń, jak wynika z obwieszczenia Burmistrza Biskupca z dnia 30 czerwca 2022 r., został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 30 czerwca – 21 lipca 2022 r. W obwieszczeniu tym wskazano, że uwagi do projektu założeń należy składać osobiście w siedzibie Urzędu Miejskiego w godzinach urzędowania lub przesłać na adres: Urząd Miejski w Biskupcu, Al. Niepodległości 2, 11-300 Biskupiec. Zatem w obwieszczeniu Burmistrza nie przewidziano możliwości składania wniosków, zastrzeżeń oraz uwag elektronicznie za pośrednictwem wiadomości e-mail. Jednoczesne uznać należy, ze wskazane formy składania wniosków (zastrzeżeń i uwag) jak najbardziej spełnia ustawowa dyrektywę sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, o której mowa w art. 19 ust. 6 p.e.
W okresie wyłożenia projektu do wglądu jedynie w dniu 20 lipca 2022 r. na adres e-mail: [x1] z adresu e-mail: [x2] została przesłana wiadomość o tytule: ";)".W okresie tym żaden podmiot osobiście nie złożył uwag do projektu, takie uwagi nie zostały również przesłane na wskazany w obwieszczeniu adres Urzędu Miejskiego. Dostrzec wypada, że podmioty uprawnione do składania wniosków, zastrzeżeń i uwag zdefiniowane zostały w art. 19 ust. 7 p.e. jako osoby i jednostki organizacyjne. Przez osoby należy rozumieć osoby fizyczne i prawne, zaś jednostki organizacyjne, to podmioty wskazane w art. 33 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U.2022, poz. 1360 j.t.), jako jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnym, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, czyli jednostki nie będące osobami prawnymi, acz korzystające ze wszystkim ich atrybutów prawnych, w tym definiującą tą instytucję zdolność prawną.
Zatem krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosków, zastrzeżeń i uwag został określony podmiotowo maksymalnie szeroko. Jednakże wspomniane osoby winny być spersonifikowane (osoba fizyczna), bądź zindywidualizowane (osoba prawa, jednostka organizacyjna nią nie będąca), czyli winna być ustalona tożsamość osoby fizycznej i firma (nazwa) osoby prawnej (jednostki organizacyjnej). Zatem wnioski (zastrzeżenia i uwagi) nie opatrzone podpisem osoby fizycznej, względnie uprawionej do reprezentacji osoby prawnej (jednostki organizacyjnej) nie pozawalają na identyfikację tej osoby i jednostki organizacyjnej, a zatem trudno uznać, by pochodziły od podmiotów wskazanych w art. 19 ust. 7 p.e.
Sąd podzielił stanowisko Rady Miejskiej, że przesłanie drogą elektroniczną wiadomości e-mail na adres mailowy Urzędu Miejskiego nie można uznać za skuteczne złożenie wniosków, zastrzeżeń czy uwag do projektu założeń, w związku z naruszeniem trybu ich składania, który został wyznaczony w obwieszczeniu Burmistrza Biskupca z dnia 30 czerwca 2022 r. Ponadto przesłana z adresu e-mail: [x2] wiadomość nie została w jej elektronicznej treści opatrzona imieniem i nazwiskiem lub nazwą jednostki organizacyjnej przesyłającej wiadomość. Nie pozwala to na zidentyfikowanie podmiotu, który wysłał wiadomość. Nie wiadomo zatem, czy uwagi zostały złożone przez osobę lub jednostkę organizacyjną uprawnioną, na podstawie art. 19 ust. 8 p.e., do składania takich uwag, wniosków bądź zastrzeżeń. Na rozprawie pełnomocnik Rady Miejskiej oświadczył, że do 21 lipca 2022 r. nie wpłynęły inne uwagi i wnioski w żadnej formie.
Skoro w formie statuowanej obwieszczeniem Burmistrza Biskupca z dnia 30 czerwca 2022r. nie wpłynął jakikolwiek wniosek (zastrzeżenie i uwaga) osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 19 ust. 7 p.e., to Rada Miejska była zwolniona - z jednoczesnego z uchwaleniem Założeń - rozpoznania wniosku (zastrzeżenia i uwagi), którego w formie obwieszczeniem przewidzianym podmioty uprawnione nie złożyły.
Z kolei z art. 19 ust. 2 i 3 p.e. wynika, że projekt założeń sporządza się dla obszaru gminy co najmniej na okres 15 lat i aktualizuje co najmniej raz na 3 lata. Projekt założeń powinien określać:
- 1) ocenę stanu aktualnego i przewidywanych zmian zapotrzebowania na ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe;
- 2) przedsięwzięcia racjonalizujące użytkowanie ciepła, energii elektrycznej i paliw gazowych;
- 3) możliwości wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii, z uwzględnieniem energii elektrycznej i ciepła wytwarzanych w instalacjach odnawialnego źródła energii, energii elektrycznej i ciepła użytkowego wytwarzanych w kogeneracji oraz zagospodarowania ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych;
3a) możliwości stosowania środków poprawy efektywności energetycznej w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej;
- 4) zakres współpracy z innymi gminami.
W literaturze wskazuje się, że założenia do gminnego planu powinny cechować się kompleksowością. A zatem, po pierwsze, że muszą się odnosić jednocześnie do wszystkich trzech nośników energii wymienionych w art. 19 p.e. (tzn. do energii cieplnej, elektrycznej oraz paliw gazowych). Tym samym nie jest możliwe uchwalenie odrębnych założeń odnoszących się do któregoś z nich. Po drugie kompleksowość założeń do planu ma także wymiar terytorialny – muszą one obejmować obszar całej gminy, nie pozostawiając poza swoim zakresem żadnej części gminnego terytorium (M. Szydło, Planowanie w gospodarce energetycznej na obszarze gminy, Samorząd Terytorialny 2004/5, s. 50–66).
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, zostały spełnione wymogi określone w przepisach art. 19 ust. 3 p.e. odnoszące się do kompleksowości Założeń. Z przyjętych przez Radę Miejską Założeń wynika bowiem, że dotyczą one jednocześnie wszystkich trzech nośników energii (tj. energii cieplnej, elektrycznej oraz paliw gazowych), jak również założenia te zostały przyjęte dla całej Gminy Biskupiec. Natomiast przepisy art. 19 p.e. nie pozwalają Sądowi na dokonanie oceny metodologii opracowywania tych Założeń. W przeciwnym wypadku Sąd stałby się współtworzącym projekt założeń. Takie uprawnienie nie wynika z art. 19 p.e., który nie statuuje jako kryterium oceny legalności założeń merytorycznej ich kontroli. Merytoryczna zawartość projektu założeń została zdefiniowana w art. 19 ust. 3 p.e. właśnie jako wymóg kompleksowości założeń, bez możliwości weryfikacji in meriti przyjętych tamże ustaleń faktycznych.
Tymczasem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, to jest ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miejska uchwalając zaskarżone Założenia nie naruszyła przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.