Uzasadnienie
Decyzją z 28 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A (Stowarzyszenie, strona) reprezentowanego przez przedstawiciela W. O. od decyzji z dnia 16 sierpnia 2022 r. wydanej przez Burmistrza w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 24 maja 2022 r. – utrzymało decyzję w mocy w całości.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Wnioskiem z dnia 24 maja 2021 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Burmistrza (Burmistrz, organ pierwszej instancji) o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji o rejsach statkiem po jeziorach organizowanych przez podległy Burmistrzowi Urząd Miasta i Gminy w ramach tzw. "[...]" (i wszystkich innych) w latach 2010-2022. Wniósł o przesłanie zestawień rocznych:
Listy wszystkich gości zaproszonych (polityków, urzędników, sędziów, prokuratorów, samorządowców, policjantów, radnych i urzędników miasta M.; wniósł o podanie imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych lub nazwy piastowanego urzędu; wniósł o przesłanie kopii wystosowanych zaproszeń, Listy lokalnych przedsiębiorców biorących udział w rejsach, Zestawienie wszystkich poniesionych przez miasto kosztów rejsów, wskazanie źródeł ich zakupienia (rachunki i faktury), szacunkowe wskazanie ceny rejsu na osobę w nim uczestniczącą, a także kopii jadłospisu na rejsie, W przypadku współfinansowania rejsów przez przedsiębiorców, wniósł o ich wskazanie(imię, nazwisko, siedziba firmy), podania jakie ponieśli koszty i czy brali udział w poszczególnych rejsach, Listy wszystkich gości zaproszonych (lub planowanych do zaproszenia) na rejs w "[...]" w roku 2022 (polityków, urzędników, biznesmenów), a także listę sponsorów tegorocznego rejsu, Listy wszystkich imprez organizowanych na terenie Miasta i Gminy (w latach 2010-2020) w których uczestniczył Burmistrz, a których koszty choć w części poniosło Miasto, podania jakie to były imprezy, gdzie się odbywały, jakie były koszty dla Miasta.
Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. poinformowano Stowarzyszenie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, do uzyskania której niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego. Wobec powyższego wezwano zainteresowane Stowarzyszenie do wykazania tego interesu w zakreślonym terminie.
W odpowiedzi W. O. pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. wskazał, iż wnioskowana przez niego informacja nie ma charakteru przetworzonej. Dodatkowo podał, iż uzyskane informacje publiczne w istocie mają posłużyć poprawie funkcjonowania Miasta i Gminy... W tym zakresie odniósł się szczegółowo do wnioskowanych na wstępie punktów wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. Burmistrz Miasta odmówił udostępnienia informacji publicznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in., że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że wnioskowana o udostępnienie informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu swojej decyzji, wskazał, iż w wyniku analizy doszedł do jednoznacznego wniosku, że zakres i rodzaj żądanej informacji, a w związku z tym forma i działania, jakie należy podjąć celem jej przedstawienia przesądzają o tym, że informację tą należy określić mianem informacji przetworzonej. Wyjaśniono, że żądane dane w zakresie poniesionych kosztów rejsów nie figurują w systemie finansowo-księgowym Urzędu Gminy jako samodzielny zbiór dokumentów, bowiem programy księgowe nie pozwalają na automatyczne wygenerowanie takiego zestawienia. Zaksięgowane faktury, rachunki i inne dowody księgowe zestawione są jedynie w formie papierowej. Podkreślono, że organ nie ma obowiązku prowadzenia elektronicznego rejestru wszystkich faktur (i go nie prowadzi), jak również nie ma obowiązku rejestrowania faktur w programie finansowo-księgowym.
Taki sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych nie pozwala na automatyczne wygenerowanie zestawień faktur oraz rachunków bez odniesienia się i poszukiwania danych w dokumentach źródłowych (papierowych) i wytworzenia jakościowo nowej informacji, co wiąże się ze znacznym nakładem organizacyjnym i zaangażowaniem pracowników. Zbiory dowodów księgowych Urzędu składają się z ułożonych chronologicznie dokumentów takich, jak wyciągi bankowe, raporty kasowe, rachunki, faktury wraz z umowami, protokołami odbioru, zleceniami. Zatem w pierwszej kolejności konieczne byłoby przeanalizowanie całej dokumentacji w celu wyszukania żądanej informacji publicznej, zgodnie z kryteriami wniosku. Analiza dokumentów ich wyszukanie i zestawienie byłoby niewątpliwie pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania osób wykonujących czynności księgowe, absorbujące znacznie ich czas i siły.
Zatem nawet przy założeniu, że pracownik organu wie, w jakim miesiącu ma szukać dokumentów źródłowych (w przedmiotowej sprawie w grę wchodzi czerwiec i lipiec) obowiązany jest sprawdzić i przeanalizować bardzo wiele dokumentacji, co należy uznać za bardzo czasochłonne oraz trudne do pogodzenia z obowiązkami bieżącymi pracowników Urzędu. Niesie to za sobą działania ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania organu. Ponadto sporządzenie dodatkowych informacji wyjaśniających zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, tj. listy gości, zawierające nie tylko imię i nazwisko, ale również stanowisko służbowe oraz piastowany urząd (o ile takie dane byłyby w ogóle w posiadaniu organu), wskazanie danych przedsiębiorców oraz wyszczególnienie kosztów, jakie ponieśli na organizację rejsów, wskazanie w latach 2010-2022 imprez, w których uczestniczył Burmistrz Miasta, jakie to były imprezy, gdzie się odbywały i jakie były w ich zakresie dokładne koszty miasta wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji oraz ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez pracownika organu czynności analitycznych, których końcowym efektem będzie wytworzenie "nowej" informacji, co również potwierdza charakter wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana informacja kwalifikuje się jako informacja przetworzona, która może być udzielona w przypadku powołania się przez wnioskodawcę na istotny interes publiczny, który zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniał. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, iż konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne, a stosowanie ustawy nie może niejako automatycznie przesądzać o pozytywnym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku. Celem zapobiegania nadużywania możliwości wnioskowania o udostępnienie informacji publicznej w judykaturze oraz doktrynie wykrystalizowało się również stanowisko, w świetle którego prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Według organu działania podjęte przez wnioskodawcę mają jedynie na celu zaspokojenie partykularnych interesów wnioskodawcy, pod pozorem uzyskania dostępu do informacji publicznej przeznaczonej dla ogółu mieszkańców Gminy, a mającej rzekomo usprawnić funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu Stowarzyszenia W. O. Wyraził niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia, wskazując, że rażąco narusza ono prawo. W jego ocenie Burmistrz bezprawnie odmawia udostępnienia żądanych danych wskazując, iż wymagają one przetworzenia. Nie wymagają one dokonania stosownych analiz, wyliczeń i zestawień statystycznych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Wystarczy przeprowadzić proste techniczne czynności polegające na skopiowaniu dokumentów lub przesłuchaniu świadka (np. Burmistrza). Zarzucono Burmistrzowi uchylanie się od udzielenia informacji mogących go skompromitować w oczach lokalnej społeczności.
W uzasadnieniu własnej decyzji z 28 marca 2023 r., powołując się na art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.) Kolegium podniosło, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację przetworzoną, czy też nie. Z kolei uznanie żądanych informacji za informację przetworzoną, uzasadniałoby analizę tego, czy mamy do czynienia z sytuacją szczególnie istotną dla interesu publicznego. Wskazało, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem.
Takie zabiegi czynią zatem informację prostą, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, sporządzenia określonych rachunków i zestawień, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie mógł wydać żądanej informacji bez podjęcia dodatkowych czynności. Czynności te musiałyby być związane z przeprowadzeniem analizy posiadanych dokumentów za okres kilkunastu lat (2010-2022) w zakresie organizowanych rejsów i imprez, liczby i listy osób biorących w nich udział (w tym danych osobowych, pełnionych funkcji, czy stanowiska służbowego), udziału miasta w poniesionych kosztach z tego tytułu.
Przy czym te dane winny być przygotowane w formie list (zestawień) według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Burmistrz nie posiadał wprost wnioskowanej przez odwołującego się informacji i dla jej wytworzenia niezbędne było przeprowadzenie szeregu działań implikujących powstanie nowej jakościowo informacji w formie zestawień. Skoro w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego. Powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa, co do zasady, na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w konkretny sposób. Informacja przetworzona winna bowiem być udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie istotne z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot.
Udostępnienie informacji nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. W sprawie wnioskodawca wyjaśnił, że udzielenie informacji na zadane pytania jest niezbędne w celu faktycznej poprawy funkcjonowania Miasta i Gminy i ustalenia powiązań między osobami pełniącymi określone funkcje publiczne, a osobami trzecimi. Powyższa argumentacja wskazuje na pewnego rodzaju interes. Jednakże wnioskodawca nie wyjaśnia konkretnie jakie konstruktywne inicjatywy i działania mogłyby być podjęte w wyniku uzyskania żądanych informacji oraz w jaki sposób przełożyłyby się one na poprawę funkcjonowania Miasta i Gminy. Kolegium zaznaczyło, że wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.
W skardze wniesionej tut. Sądu na decyzję Kolegium reprezentujący Stowarzyszenie W. O. zarzucił jej naruszenie art. 1 – art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy kwalifikowanie wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podniósł m.in., że lista zaproszonych gości na rejsy musi być stworzona przed ich fizycznym wejściem na pokład. Następuje to każdorazowo z przyczyny zachowania bezpieczeństwa. Wystarczyło ją zatem skopiować. To samo dotyczy wystawionych zaproszeń. Było na nich zapewne stanowisko osoby zapraszanej albowiem rejsy miały charakter oficjalny działania władz miasta. Podobnie łatwo było wykonać fotokopie rachunków czy całego zestawienia kosztów rejsów, które dla celów księgowych i tak musiały być zrobione. W tej sytuacji udostępnienie żądanych informacji nie wymagało wytworzenia nowej i nieznanej organowi administracji informacji (dodatkowej analizy).
Nie można do takich czynności zaliczyć kopiowania dokumentów. Dodał, że choć kosztowne rejsy opłacane były z kasy miasta, to były jednak imprezami zamkniętymi (niedostępnymi dla poszczególnych mieszkańców). Sprawia to, że niektóre osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, nie powinny, zgodnie z zasadami etyki zawodowej, brać w nich udziału.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Burmistrza Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jak również, że żądane przez stronę informacje stanowią informację publiczną.
Sporne między stronami jest to, czy żądana przez stronę informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, a nadto również, czy w okolicznościach faktycznych sprawy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.), stąd też jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić.
To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 17/16, oraz WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 323/15 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).
Odmawiając udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego, organ przede wszystkim uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym wnioskodawca winien wykazać, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wymaga zaakcentowania, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną. Informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 334/19). Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej.
Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 488/18).
Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2951/16).
Wskazuje się przy tym, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 309/20).
Należy również wskazać, iż oceny pod kątem ustalenia, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony można dokonać na podstawie konkretnego przypadku i ustaleń poczynionych w danej sprawie (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 334/19).
Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, CBOSA).
Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 518/19).
W uzasadnieniu pierwszo instancyjnej decyzji organ wskazał, że zbiory dowodów księgowych urzędu składają się z ułożonych chronologicznie dokumentów takich, jak: wyciągi bankowe, raporty kasowe, rachunki, faktury wraz z umowami, protokołami odbioru, zleceniami. Zatem w pierwszej kolejności konieczne byłoby przeanalizowanie całej dokumentacji w celu wyszukania żądanej informacji publicznej, zgodnie z kryteriami wniosku. Analiza dokumentów ich wyszukanie i zestawienie byłoby pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania osób wykonujących czynności księgowe, absorbujące znacznie ich czas i siły.
Zatem nawet przy założeniu, że pracownik organu wie, w jakim miesiącu ma szukać dokumentów źródłowych obowiązany jest sprawdzić i przeanalizować bardzo wiele dokumentacji, co należy uznać za bardzo czasochłonne oraz trudne do pogodzenia z obowiązkami bieżącymi pracowników urzędu. Niesie to za sobą działania ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania organu. Ponadto sporządzenie dodatkowych informacji wyjaśniających zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, tj. listy gości, zawierające nie tylko imię i nazwisko, ale również stanowisko służbowe oraz piastowany urząd (o ile takie dane byłyby w ogóle w posiadaniu organu), wskazanie danych przedsiębiorców oraz wyszczególnienie kosztów, jakie ponieśli na organizację rejsów, wskazanie w latach 2010-2022 imprez, w których uczestniczył Burmistrz Miasta, jakie to były imprezy, gdzie się odbywały i jakie były w ich zakresie dokładne koszty miasta wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji oraz ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez pracownika organu czynności analitycznych, których końcowym efektem będzie wytworzenie "nowej" informacji.
W ocenie Sądu, organ wykazał, że wnioskowana przez stronę informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, a zatem w okolicznościach faktycznych sprawy wystąpił wymóg wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast stanowisko organu w zakresie nie wykazania przesłanki z art.
3. ust. pkt 1 u.d.i.p., która uzależnia prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10).
Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.
Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.
Należy podzielić prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu.
Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (tak zwłaszcza wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 i z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19).
W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że wnioskodawca nie wykazał żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego. Co za tym idzie, zdaniem organów w sprawie nie istnieją żadne konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Ze stanowiskiem organów Sąd się nie zgadza. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy dostrzec trzeba, że strona zwracała uwagę w pismach kierowanych do organu, że złożony przez nią wniosek dotyczy dokumentów związanych ze sposobem i zasadnością wydatkowania środków publicznych przez organ. Akcentując powyższe Stowarzyszenie zwracało uwagę na potrzebę sprawdzenia, czy mienie gminne oraz środki publiczne wydatkowane są w sposób racjonalny, wolny od potencjalnych nadużyć. Wskazywało na bardzo ważny aspekt wydatkowania pieniędzy publicznych. Podnosiło, że niezbędnym jest aby sprawy związane z kosztami, które poniosła gmina zostały poddane społecznej kontroli.
W ocenie Sądu strona w powyższych wyjaśnieniach wykazała szczególną istotność dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej przetworzonej. Stowarzyszenie zamierzało działać w interesie wspólnoty, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Strona z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu.
Reasumując Sąd uznał, że skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.
Wobec powyższego, organy odmawiając udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej naruszyły art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., błędnie interpretując szczególną istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.