Uzasadnienie
B. B., (dalej jako: "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w części, tj. w pkt III. W zakresie odmawiającym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 14 września 2020 r., strona złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką – C. I. Decyzją z dnia 26 października 2020 r., działająca z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmówiła stronie przyznania świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na C. I. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą negatywnego rozstrzygnięcia jest art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.",.
i art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., ponieważ strona ma prawo do zasiłku dla opiekuna.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W rozstrzygnięciu wskazało m.in., że brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania świadczenia na tej części przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 2 Konstytucji– zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt
K 38/13. W ocenie organu odwoławczego, rozmiar sprawowanej przez odwołującą się opieki nad matką nie musi skutkować rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 231/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i zasądził na rzecz skarżącej od Kolegium kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ odwoławczy, że brak jest związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką. Przepisy procedury administracyjnej nakładają zaś na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie dokonania oceny tego materiału. Nie stoi na przeszkodzie ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ani fakt niezamieszkiwania skarżącej z matką, ani niesprawowania opieki całodobowo.
Sąd podzielił też stanowisko Kolegium, że brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania świadczenia na tej części przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 2 Konstytucji – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt K 38/13.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 września 2021 r., organ pierwszej instancji ponownie odmówił skarżącej świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na C. I. Organ stwierdził, że negatywną przesłanką do przyznania świadczenia jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i pkt 5, ponieważ stronie przyznano zasiłek dla opiekuna. Ponadto, w ocenie organu pierwszej instancji, opieka nad matką nie jest aż tak czasochłonna, żeby uniemożliwiała podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., organ pierwszej instancji – na wniosek strony - uchylił decyzję z dnia 31 lipca 2014 r., przyznającą zasiłek dla opiekuna.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2022 r., Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało B. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – C. I. od dnia 1 lutego 2022 r. na stałe. Kolegium odmówiło też przyznania B. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – C. I. na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r.
Organ odwoławczy wskazał, że w związku z opieką sprawowaną nad matką, strona na mocy wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej z dnia 31 lipca 2014 r. miała przyznane na stałe prawo do zasiłku dla opiekuna.
Jednakże na wniosek strony, decyzja ta została uchylona od dnia 1 lutego 2022 r. na mocy ostatecznej decyzji z dani 27 stycznia 2022 r. B. B., jako córka, zdaniem Kolegium, jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, a zakres tej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Ustalając okres, na jaki przyznano świadczenie, organ odwoławczy oparł się o regulacje zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 i 4 tej ustawy. Wniosek złożony został w dniu 14 września 2020 r. Niemniej jednak, brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia od dnia 1 września 2020 r., tj. od dnia złożenia wniosku. Strona bowiem do dnia 31 stycznia 2022 r. była uprawniona do zasiłku dla opiekuna na mocy ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji i świadczenie to pobierała. Decyzja ta uchylona została decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. od dnia 1 lutego 2022 r. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie odwołała się od tej decyzji, wobec czego stała się ona ostateczna i wiąże Kolegium na gruncie przedmiotowej sprawy. Co za tym idzie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało przyznać stronie od dnia 1 lutego 2022 r. – od tego dnia ustała bowiem negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia na stałe. Przyznane stronie świadczenie przysługuje jej w kwocie wynikającej z aktualnego obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.
Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w zakresie odmawiającym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2020 do dnia 31 stycznia 2022 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1, naruszenie prawa materialnego poprzez:
- a) naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania świadczenia za okres od 1 września 2020r. do dnia 31 stycznia 2022 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi wniosku we wrześniu zawierającego m.in. oświadczenie o wyborze świadczenia i woli uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna;
- b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającej na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do obu świadczeń;
- c) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji:
- - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczeń implikujący prawo do dokonania wyboru jednego z nich i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna,
- - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo wyboru przez nią świadczenia już na etapie składania wniosku.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b nie powinien być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 u.ś.r. Konflikt pomiędzy zasadami wynikającymi z kilku przepisów należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. Skarżąca nie cofnęła wniosku o uchylenie jej decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z dniem poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Sam fakt, że na dany okres przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy (zasiłek dla opiekuna w przedmiotowej sprawie), co do zasady, nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (zasiłku dla opiekuna w przedmiotowej sprawie).
W ocenie skarżącej w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek. Na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu nie stoi art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Skarżąca wskazała, że dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego.
W ocenie skarżącej, istnieje możliwość wyrównania różnicy między wypłaconym już świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony, przyznanym zgodnie z jej wyborem.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w skardze oraz organ administracji w odpowiedzi na skargę wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Odnosząc się do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. II SA/Ol 995/19 oraz z 23 lipca 2020 r. II SA/Ol 67/20).
W takim stanie sprawy, Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie pominął również art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. zasiłku dla opiekuna, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania, np. świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozytywnych przesłanek przyznania tego świadczenia i skorzystania przez osobę wnioskującą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z zastrzeżeniem wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W przedmiotowej sprawie skarżącej przysługiwał zasiłek dla opiekuna i decyzja wydana w tym przedmiocie funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w dniu 14 września 2020 r. Skarżąca, we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Był to więc wniosek warunkowy.
Tymczasem, z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, że fakt, iż osoba ma prawo m.in. do zasiłku dla opiekuna, wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której uprawnionemu przysługiwałoby więcej niż jedno - wybrane przez niego - świadczenie, a więc w istocie wyłącza on możność przyznania uprawnionemu dwóch lub większej liczby świadczeń. Także regulacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy tego, że w zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie.
W ocenie Sądu, z powołanych przepisów należy zatem wywieść, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Z powyższego wynika, że strona w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Zatem, nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna.
W sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia.
W wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1400/21, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy. Nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu. Tym samym, nie jest możliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres.
Fakt, że sprawa niniejsza dotyczy zasiłku dla opiekuna pozostaje bez wpływu na stanowisko Sądu, ponieważ art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy obu tych świadczeń.
Wobec tego, tutejszy Sąd w pełnie podziela pogląd, wyrażony w powyższym wyroku NSA.
Tym samym, prawidłowo Kolegium przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad marką na okres od 1 lutego 2022 r. Dopiero bowiem od tej daty brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co organ szczegółowo opisał w zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.