Uzasadnienie
W dniu 3 grudnia 2019 r.(data wpływu do organu) R. T., A. N., A. Ł., R. M. – właściciele odrębnych nieruchomości w miejscowości B., gmina D. (dalej jako: "skarżący"), zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej położonych przy drodze krajowej nr 51 w pobliżu miejscowości B., gmina D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 1 i ust. 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej jako: "u.p.z.p." poprzez niewykonanie obowiązku informacyjnego i obowiązku konsultacji społecznych;
- 2. art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej jako: "u.s.g.";
- 3. art. 31 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nienależytym prowadzeniu rejestru wniosków inwestorów inicjujących procedurę zmiany planu miejscowego;
- 4. art. 3 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierną ingerencję w przestrzeń w stosunku do stanu istniejącego dotychczas, skutkującą naruszeniem ładu przestrzennego oraz nadmiernym wzrostem negatywnego oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała stanowi zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr "[...]" z dnia "[...]" r. dla terenu w rejonie wsi B.. Zmiana wycinka dotychczasowego planu miejscowego obejmuje tereny ujęte w dotychczasowym planie jako PU, w granicach geodezyjnie już wytyczonych, tj. tereny leżące pomiędzy drogą krajową KD.01, drogą powiatową KD.02 i drogą gminną KD.03 wraz z dwoma małymi działkami przy wsi B. W miejsce dotychczasowych 11 terenów zabudowy utworzono 4 tereny zabudowy. W rezultacie przeprowadzonej "komasacji" powstały nowe 4 duże działki budowlane - tereny elementarne UP.03, UP.04, UP.05 i UP.06, tworzące zwarty obszar zabudowy inwestycyjnej. W planie z 2013 r. przewidywano większą liczbę samodzielnych działek budowlanych (oznaczonych PU) o pow. minimalnej 2000 m2, wysokość budynków do dwóch kondygnacji - najwyżej do 9 m i powierzchni zabudowy do 50 % pow. działki.
Wysokość budynków była niższa od wysokości wyznaczonej koroną drzew. Działki oddzielono od siebie pasami zieleni i drogami wewnętrznymi. Wskazali, że leżąca w sąsiedztwie działek skarżących (po drugiej stronie drogi powiatowej) działka budowlana UP.06 powstała z "komasacji" dotychczasowych działek 31PU, 51ZI, 32PU, 52ZI, 33PU, 53ZI, 34PU, 65TKZ i 73Z. Główne wyznaczniki zabudowy po zmianie to: minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej - 5000 m2 (dla obiektów i infrastruktury technicznej mogą być mniejsze); maksymalna wysokość zabudowy: a) budynków przeznaczenia podstawowego - do 14 m, b) budynków administracyjno-socjalnych - trzy kondygnacje naziemne do 12 m,
c) budynki garażowe do 8 m, inne obiekty budowlane do 6 m. Skarżący podnieśli, że przyjęte w planie oznaczenia P - tereny obiektów produkcyjnych, i U - tereny zabudowy usługowej, są bardzo pojemne. W zakresie tego oznaczenia może być np. huta jak i mała ciastkarnia. O wielkości przedsięwzięcia gospodarczego decyduje obszar terenu i minimalna powierzchnia działki budowlanej. Wskazali, że w dotychczasowym planie przestrzennym dla analizowanego obszaru też figurowały te same kody, ale w części opisowej zapisano "Przeznaczenie - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej".
W zaskarżonym planie kwestię przeznaczenia terenów określa się inaczej: "Przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej lub produkcyjnej, składów i magazynów", przy czym prowadzona działalność miałaby być nieuciążliwa. Pod pojęciem usług nieuciążliwych według definicji podanej w uchwale należy rozumieć usługi, które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak według § 3 pkt. 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko w sposób uciążliwy może oddziaływać zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi lub magazynowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą.
Skarżący wskazali, że zmiana wycinka planu miejscowego polegająca na daleko idącej zmianie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w celu zlokalizowania dużego zakładu produkcyjno-magazynowo-składowego nie wpisuje się w harmonijny układ z terenami przylegającymi i prowadzi do degradacji pozostałej części planu ustalającego tereny pod zabudowę obiektami oświatowymi (szkoła, przedszkole) oraz dla potrzeb kultury i usług opieki społecznej. Wyrazili przekonanie, że ubocznym, ale istotnym skutkiem uchwalonej zmiany będzie wzrost uciążliwości i pogorszenie klimatu akustycznego środowiska. Wywiedli, że dojazd do budynków mieszkalnych skarżących odbywa się mało uczęszczaną drogą powiatową (KD.02) i drogą gminną (KD.03 - mającą aktualnie charakter polnej). Obie drogi mają być dostosowane dla ruchu pojazdów ciężkich obsługujących przyszły zakład, co będzie dodatkowym źródłem zwiększenia hałasu, wibracji i emisji spalin, i wpłynie na komfort życia.
W sąsiedztwie takiego zakładu raczej brakować będzie chętnych na zakup działek pod budowę domów mieszkalnych. Brak rozwoju osiedla oznaczać będzie brak zapotrzebowania na obiekty oświatowe, kulturalne i rekreacyjne. Stwierdzili, że zapewne z tych przyczyn kierunków zmiany dotychczasowego planu nie przedstawiono do konsultacji na zebraniach wiejskich wsi B. Skarżący podkreślili, że o zmianie planu dowiedzieli się po podjęciu zaskarżonej uchwały. Podnieśli, że informacja o projekcie zmiany planu miejscowego nie została przekazana sołtysom ani nie wywieszono jej na wiejskich tablicach ogłoszeń, co dotychczas było praktykowane. Zakwestionowali też sposób wprowadzenia zaskarżonej uchwały pod obrady. Wskazali, że punkt o zmianie planu wprowadzono na nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej na 2 dni wcześniej. Powyższe, zdaniem skarżących, stanowi ograniczenie jawności działalności organów gminy.
Skarżący wytknęli, że w dokumentacji planistycznej brak jest wniosku o zmianę planu oraz analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Podnieśli, że studium przewiduje zabudowę produkcyjną, magazynowo-składową, usługową dla terenu dzielnicy przemysłowej miasta D., a nie w odniesieniu do terenów wiejskich.
Uzasadniając naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, skarżący wskazali na art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 140 oraz art. 144 k.c. Argumentowali, że stronami postępowania w sprawie o unieważnienie uchwały mogą być także właściciele nieruchomości niesąsiadujący bezpośrednio z terenami, na których będzie realizowana inwestycja, o ile znajdą się w zasięgu jej negatywnego oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazali, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Zdaniem skarżących, przyszła inwestycja może bardzo negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości, niwecząc także wartości, które legły u podstaw ich decyzji o zakupie działek i wybudowaniu domów mieszkalnych.
Skarżący oświadczyli, że negatywne oddziaływanie jest zaprzeczeniem dobrego sąsiedztwa. Skoro obiekt będący źródłem zagrożeń ma dopiero powstać, a budynki mieszkalne już stoją, lokalizacja tego obiektu powinna być inna.
W odpowiedzi na skargi pełnomocnik Burmistrza wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skarg, wskazał na uchybienie terminu do ich wniesienia i podniósł, że skarżący nie wykazali posiadania interesu prawnego. Zaskarżony plan obejmuje obszar, w którym skarżący nie posiadają żadnych nieruchomości, zatem nie dotyczy on ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności i nie wykazali żadnego innego interesu prawnego, który zostałby naruszony. Odnosząc się natomiast po kolei do zarzutów, pełnomocnik podał, że ogłoszenie o przystąpieniu do opracowania zmiany planu jak i ogłoszenie o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu ukazało się na stronach lokalnych "[...]" "Gazety Wyborczej", obwieszczenie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w D. oraz wywieszono na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Dobrym Mieście.
Pełnomocnik zaznaczył, że opisany powyżej sposób informowania mieszkańców gminy jest zwyczajowo przyjęty w gminie D. i stosowany w każdej procedurze planistycznej. Informacja o sesji Rady Miejskiej. wraz z porządkiem obrad została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie Urzędu Miejskiego w D. w dniu 6 września 2019 r. Sesja Rady Miejskiej została zwołana na wniosek radnych w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g. Żaden przepis prawa krajowego nie uzależnia wszczęcia procedury planistycznej wyłącznie na wniosek wniesiony na piśmie. Zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i jego zmianie podjętej zaskarżoną uchwałą, tereny zlokalizowane wzdłuż drogi krajowej nr 51, przeznaczone były/są pod zabudowę produkcyjną i usługową. Zmiana planu przede wszystkim dotyczyła gabarytów obiektów budowlanych związanych z tą funkcją. Plan z 2013 r. do chwili obecnej nie został w żaden sposób zainwestowany.
W celu udostępnienia terenu inwestorom, uwzględniając obecny trend, związany z tzw. "wysokim składowaniem", Burmistrz przedłożył Radzie Miejskiej projekt uchwały o zmianie przedmiotowego planu. Projekt planu został przedłożony do uzgodnienia i zaopiniowania wszystkim organom i instytucjom w zakresie ich właściwości. "Teren elementarny" w planie miejscowym nie jest tożsamy z "działką budowlaną". Jest to teren o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, który został wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, a w obszarze którego wydzielić można działki budowlane o określonych - w ustaleniach szczegółowych - parametrach. Błędne jest więc twierdzenie skarżących o utworzeniu "4 dużych działek budowlanych". Dostosowanie parametrów dróg wyznaczonych na terenie obowiązującego planu dla ruchu pojazdów ciężkich wiąże się z poprawą ich stanu technicznego poprzez zwiększenie nośności, zmiany nawierzchni (obecnie droga gruntowa zostanie w przyszłości utwardzona), co wiąże się raczej z upłynnieniem ruchu, a co za tym idzie - zmniejszeniem hałasu, ilości emitowanych spalin i wibracji.
Zaskarżona uchwała zakazuje lokalizacji w granicach opracowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym dotyczących ochrony środowiska (§7 ust. 2 uchwały). Natomiast pozostałe przedsięwzięcia, które będą mogły być realizowane na przedmiotowym terenie, wymagały będą wydania decyzji środowiskowych. W procedurze wydawania decyzji środowiskowych oceniany będzie wpływ planowanej inwestycji na środowisko przyrodnicze, w tym warunki życia ludzi. Decyzje takie wydaje się dla konkretnego zamierzenia, o konkretnych parametrach, trudno więc na poziomie planu zagospodarowania przestrzennego zakładać jakie konkretnie przedsięwzięcia (w zakresie rodzaju produkcji bądź świadczonych usług) będą tam realizowane. Intencją organu planistycznego, przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem, było zminimalizowanie ewentualnego negatywnego wpływu przyszłych przedsięwzięć na środowisko przy jednoczesnym udostępnieniu tych terenów inwestorom.
Przy uchwalaniu planu Rada Miejska brała pod uwagę zarówno interes indywidualny mieszkańców gminy, jak i interes publiczny. Zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D..
Odrębnie odpowiedź na skargę wniósł Przewodniczący Rady Miejskiej, wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika gminy. Stwierdził, że uchwała powinna zostać uznana za nieważną. Wyjaśnił, że początkowo Burmistrz uzasadniał zmianę planu wnioskiem inwestora, przedstawiał zmiany jako niewielkie, drobne, które miały obniżyć przede wszystkim koszty inwestycji potencjalnym inwestorom. Podczas sesji 4 listopada 2019 Burmistrz powiedział, że zmiana była jednak na jego wniosek, co stoi w rażącej sprzeczności z tym, co było przedstawiane radnym podczas w uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Radni popełnili błąd i wprowadzili uchwałę na XV nadzwyczajnej sesji, chociaż kolejna zwyczajna sesja była planowana na 17 września 2019 r. Gdyby Rada Miejska nie wyraziła zgody na podjęcie uchwały na XV nadzwyczajnej sesji, pojawiłaby się ona w porządku obrad XVI sesji i wtedy zainteresowani mieszkańcy mieliby szansę uczestnictwa w niej.
Przewodniczący wskazał, że opisane przez pełnomocnika gminy sposoby informowania mieszkańców są zupełnie inne niż te, które były stosowane przy procedowaniu wcześniej uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy D. Wcześniej, poza informacją w prasie, na tablicach urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej, informowano sołtysów pisemnie o wszelkich zamiarach przystąpienia do zmiany planów oraz o przeprowadzanych konsultacjach społecznych. W poprzednich latach sołtysi po otrzymaniu takich informacji byli proszeni o wywieszenie ich na tablicach ogłoszeń znajdujących się w sołectwach, co ułatwiało prawidłowe poinformowanie mieszkańców. Mieszkańcy byli przyzwyczajeni do takiej formy kontaktu, był to sposób zwyczajowo przyjęty w gminie D. Taka praktyka umożliwiała zapoznanie się ze sprawą większości mieszkańców. Nieskuteczne zawiadomienie mieszkańców o wyłożeniu planu oraz konsultacjach społecznych uniemożliwiło im udział w przeprowadzanych przez Urząd konsultacjach.
Nieświadomi mieszkańcy nie mogli zgłosić swoich uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po podjęciu zaskarżonej uchwały, w dniu 29 października 2019 r., w budynku Szkoły Podstawowej w B. odbyło się zebranie, na które licznie przybyli mieszkańcy, zainteresowani tym co planowane jest w obszarze objętym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na spotkaniu pojawiło się około stu mieszkańców. W spotkaniu uczestniczył również Burmistrz oraz przedstawiciele Rady Miejskiej. Obecni na zebraniu mieszkańcy nie kryli swojego oburzenia. Mieszkańcy mieli dokładnie przeanalizowane oba plany miejscowe. Okazało się, że zmiany nie są "kosmetyczne", tak jak dotychczas twierdził Burmistrz oraz pracownicy Urzędu. Szczególne zaniepokojenie wzbudziła możliwość lokalizowania na tym obszarze inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mieszkańcy postulowali o ponowną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przewodniczący oświadczył, że radni po ponownym przeanalizowaniu okoliczności, z uwagi na powagę sytuacji oraz argumentację mieszkańców, niezwłocznie podjęli decyzję o zwołaniu XXI sesji na dzień 4 listopada 2019 r., celem podjęcia uchwały o ponownym przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej położonych przy drodze krajowej nr 51 w pobliżu miejscowości B. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał w całości skargę oraz zarzuty i argumenty w niej zawarte. Podkreślił, że interes prawny skarżący wywodzą przez możliwe przyszłe inwestycje i związany z nimi hałas, zanieczyszczenie środowiska, ewentualnie wzmożony ruch samochodowy.
Pełnomocnik Burmistrza wniósł o odrzucenie skarg, ewentualnie ich oddalenie. Wskazał, że nie został wykazany interes prawny skarżących. Działki skarżących nie są objęte przedmiotowym planem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. Wbrew stanowisku pełnomocnika Burmistrza, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."), który ustala termin do wniesienia skargi dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Do aktów tych zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a, zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Stosownie zaś do stanowiącego podstawę zaskarżenia art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga już wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. W związku z tym na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy mogą być wnoszone w każdym czasie.
Sąd zgadza się przy tym z pełnomocnikiem Burmistrza, że stan sprawy wyczerpuje dyspozycję art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Na gruncie tego ostatniego przepisu wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Akt dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego.
W rozpatrywanej sprawie skarżący opierają swoją legitymację do wniesienia skargi na prawie własności do działek znajdujących się w sąsiedztwie terenu objętego planem. Przy czym bezsporne jest, że nieruchomości skarżących nie są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały, co nie wykluczałoby automatycznie możliwości przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżących z tego powodu. Jednak analiza ustaleń zaskarżonego planu nie daje podstaw do uznania, że ich treść narusza przysługujące skarżącym prawa związane z własnością nieruchomości. Działki skarżących nie graniczą bezpośrednio ze spornym ternem oznaczonym w planie symbolem UP - przeznaczonym na cele zabudowy usługowej lub produkcyjnej, składów i magazynów. W § 8 uchwały, przy określeniu przeznaczenia podstawowego terenu, lokalny prawodawca zastrzegł, że mają to być usługi i produkcja nieuciążliwa.
Jednocześnie w § 5 pkt 7 uchwały wyjaśniono, że należy przez to rozumieć działalność usługową lub produkcyjną nie zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska oraz działalność usługową lub produkcyjną nie powodującą pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie oraz działalność usługową lub produkcyjną nie powodującą naruszenia standardów jakości środowiska mającego wpływ na zdrowie ludzi, w tym nie przekraczającą parametrów dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza obiektem usługowym lub produkcyjnym tj.: emisji odorów, pyłów, dymów, hałasu, gromadzenia niebezpiecznych materiałów oraz odpadów na otwartej przestrzeni. Ustalenia planu co prawda zezwalają na realizację przedsięwzięć zaliczanych do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (stanowi też o tym § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały), jednak jak zaznaczono w § 5 pkt 7 uchwały bez pogorszenia warunków użytkowania terenów sąsiednich i bez naruszania standardów jakości środowiska w zakresie emisji odorów, pyłów, dymów, hałasu.
W § 7 ust. 1 pkt 6 zaskarżony plan zakazuje składowania poza budynkiem usługowym lub produkcyjnym na otwartej przestrzeni niebezpiecznych materiałów oraz różnego rodzaju odpadów. Zapisy te uwzględniają funkcjonowanie istniejącego już w sąsiedztwie osiedla mieszkalnego. Istotnym jest też, że określone w planie przeznaczenie terenu, jak i maksymalne parametry dopuszczonej zabudowy, nie konkretyzują, jakie przedsięwzięcie zostanie ostatecznie zrealizowane na spornym terenie. Jak zauważyli sami skarżący może być to ciastkarnia, którą mogliby zaakceptować. Powyższe prowadzi do wniosku, że regulacje zaskarżonego planu nie ingerują w istotę prawa własności skarżących. W wyroku z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 129/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z naruszeniem istoty prawa własności mamy do czynienia wówczas, gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji (wyrok TK z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. P 30/06, OTK-A 2007, nr 7, poz. 74).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku zasadnie akcentował, że prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z zachowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Uwzględnić należy więc, że z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W przepisie tym zaakcentowano, że każdy podmiot ma prawo do zagospodarowania swojego terenu. Organ, któremu powierzono realizację władztwa planistycznego musi mieć to na uwadze w odniesieniu do wszystkich właścicieli nieruchomości. Nie jest tak, że skoro nieruchomości skarżących zostały wcześniej zabudowane, to nie jest możliwa zmiana przeznaczenia terenów sąsiednich. Skarżący nie mogą decydować w jaki sposób zostanie zainwestowany teren sąsiedni. Art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że zagospodarowanie terenu nie może naruszać chronionego prawem interesu osób trzecich. Zatem to przepisy prawa mają wyznaczyć i konkretyzować granice uprawnień. Same przepisy Kodeksu cywilnego statuujące prawo własności (art. 140 i 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające do formułowania ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego na sąsiednim terenie. Zastosowanie art. 144 k.c. nie jest zależne od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami. Immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (tak: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, także Anna Sylwestrzak Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, publ. WK 2014). Istotnym jest natomiast dla oceny uprawnień skarżących do kwestionowania zaskarżonej uchwały w ramach art. 101 ust. 1 u.s.g., aby immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Dlatego w omawianym przypadku, w celu wykazania naruszenia interesu prawnego, prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku z dopuszczoną zabudową sąsiedniego terenu. W związku z tym, akcentowane w skardze prawo własności nieruchomości, które nie są objęte ustaleniami zaskarżonego planu, ale znajdują się w sąsiedztwie spornego terenu przeznaczonego na cele inwestycyjne, może być rozważane w kontekście posiadania przez skarżących interesu prawnego, ale nie jego naruszenia. Podkreślić należy, że do uznania legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarczy tylko posiadanie interesu prawnego, czyli wykazanie, że zaskarżony akt może oddziaływać na prawa, czy obowiązki określonego podmiotu, jak to jest przyjęte co do zasady w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ale wnosząc skargę na uchwałę rady gminy, wydaną w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, skarżący musieli wykazać, że zaskarżona uchwała narusza prawa gwarantowane przepisami.
To na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1514/17, publ. w CBOSA). Inaczej status strony został unormowany w ustawie Prawo budowlane, do której przepisu odwołują się skarżący. Art. 28 ust. 2 tej ustawy ogranicza krąg stron postępowania do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
W związku z tym przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 30 pkt 20, uwzględnieniu podlegać może tylko oddziaływanie znormalizowane. Muszą więc obowiązywać konkretne przepisy prawa tworzące prawa lub obowiązki związane z zagospodarowaniem terenu, których przestrzeganie może być zagrożone wobec zgłoszonego wniosku przez inwestora (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1122/19, publ. w CBOSA). Na zasadzie tego przepisu źródłem ograniczeń, o których mowa w cytowanym art. 3 pkt 20 nie mogą być wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności.
Również w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA). Także treść cytowanego w skardze § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury odwołuje się wyraźnie do zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Takiej regulacji podlega ochrona przed hałasem. Prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;
2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu. Jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę uznania legitymacji skarżących, gdyby z zaskarżonej uchwały wynikało, że objęte tą uchwałą tereny oznaczone symbolem UP mogłyby być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Tak zaś w rozpatrywanej sprawie nie jest, co potwierdza treść cytowanego § 5 pkt 7 uchwały.
Nie zasługują też na uwzględnienie argumenty skarżących, dotyczące użytkowania drogi publicznej i wzmożenia ruchu drogowego na niej w sytuacji zainwestowania terenu sąsiedniego, które można rozpatrywać tylko jako interes faktyczny. Droga publiczna jest ogólnie dostępna dla każdego uczestnika ruchu drogowego. Trudno też odnieść się do zarzucanego zanieczyszczenia środowiska, w sytuacji braku określenia na czym miałoby to polegać i nie wiadomo ostatecznie, jakie zamierzenie zostanie zrealizowane na spornym terenie.
Z podanych przyczyn Sąd odrzucił skargi, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonych wpisów od skarg orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.