Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania D.M. (skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta E., z upoważnienia którego działał Dyrektor Departamentu Świadczeń Rodzinnych (organ pierwszej instancji) z dnia 29 listopada 2022 r. rozstrzygającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym: W.M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił D.M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym W.M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. z akt sprawy wynika, że W.M. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 14 stycznia 2022 r. Orzeczono o całkowitej niezdolności do pracy do [...] listopada 2022 r. i niezdolności do samodzielnej egzystencji do [...] listopada 2022 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na podstawie powyższego artykułu organ realizujący świadczenia rodzinne orzekł o nieprzyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ osoba wymagająca opieki nie spełnia kryterium wieku określającego moment powstania niepełnosprawności.
Z akt sprawy wynika, że strona jest uprawniona do emerytury, którą pobiera na podstawie decyzji ZUS z dnia 3 lipca 2020 r. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają oni ustalone prawo m.in. do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego. Okoliczności sprawy są w tym zakresie bezsporne. Cechą wspólną, relewantną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym.
Ponadto na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że opieka jest sprawowana samodzielnie od 2018 r. Organ realizujący świadczenia rodzinne nie neguje faktu, iż W.M. jest osobą wymagającą opieki, jednakże odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywodzi z przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, zarzucił jej naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka,
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że normuje on przypadki w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas gdy - wedle powszechnej wykładni - w/w przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust. 1 (lub ust. 1a) u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji,
- - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej,
- - art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez stronę emerytury pozbawia Ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę,
- - 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania do usunięcia takiej przesłanki.
W uzasadnieniu własnej decyzji z 13 marca 2023 r. Kolegium, przywołując treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. podniosło, że wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne D.M. jest co do zasady podmiotowo uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji w sposób wadliwy uznał za przeszkodę do przyznania świadczenia fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi aktualnie wątpliwości, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się małżonek, spełniający warunki przyznania świadczenia, wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż małżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w sytuacji, gdy tenże podopieczny pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i powinowatych, o którym mowa w art. 617 oraz art. 618 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści (przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie - co potwierdza art. 130 Kodeksu).
Podobnie jako niezasadną ocenić należy kolejną wskazaną przez organ pierwszej instancji przyczynę wydania decyzji odmownej opartą na niespełnieniu warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium konsekwentnie zajmuje stanowisko, iż w związku z wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13 - stwierdzającym niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia, należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie organ odwoławczy podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. Ib ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Dalej Kolegium stwierdziło, że brak możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika z braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z pracy zawodowej przez odwołującą się a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Wskazało, że przeprowadziło w celu oceny tej właśnie przesłanki dodatkowe postępowanie wyjaśniające (postanowienie z 16 stycznia 2023 r.), zobowiązując skarżącą do przedłożenia wszelkich wskazanych i innych posiadanych dokumentów oraz wskazania innych okoliczności, na podstawie których będzie mogło dokonać oceny zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy aktualnym niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki wobec niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża odwołującej się. Kolegium otrzymało dokumentację medyczną W.M. (przetłumaczoną z języka niemieckiego), z której wynika iż przebywał on w okresie od [...] 2017 r. do [...] 2018 r. w Klinice [...], po doznaniu w dniu [...] 2017 r. [...].
Ponadto Kolegium otrzymało kopię karty informacyjnej dokumentującej pobyt W.M. na oddziale rehabilitacji [...] w okresie od [...] 2022 r. do [...] 2023 r. W odniesieniu do sytuacji D.M. Kolegium uzyskało kopię decyzji ZUS z dnia 3 lipca 2020 r. o przyznaniu D.M. emerytury z urzędu. W treści tej decyzji wskazano, iż ZUS przyznaje emeryturę z urzędu od 19 czerwca 2020 r. tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego. W związku z przyznaniem emerytury prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy ustaje z dniem 19 czerwca 2020 r. W świetle powyższego w ocenie Kolegium nie jest sporne to, że niepodejmowanie zatrudnienia przez stronę pozostaje bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Nie można bowiem w przypadku wnioskodawczym rozważać o jej rezygnacji z zatrudnienia. Aktywność zawodowa D.M. ustała od co najmniej [...] 2014 r. - data nabycia uprawnienia do zasiłku chorobowego a końcowo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Skarżąca nie wykazała aby podejmowała jakąkolwiek aktywność zawodową nawet w okresie po ustaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Natomiast jak wynika z akt sprawy wymagający opieki W.M. został uznany orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 14 stycznia 2022 r. za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji do [...] listopada 2022 r. i kolejnym orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 grudnia 2022 r. uznany został za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do [...] stycznia 2026 r. Nie wystąpił zatem konieczny związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki wobec niepełnosprawnego męża.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zastosowanie przez organ wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni.
Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. W niniejszej sprawie prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.), na wniosek pełnomocnika skarżącej przy braku sprzeciwu organu.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji po pierwsze wskazać należy, iż niewątpliwie organ odwoławczy słusznie uznał stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie interpretacji i zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. za błędne. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Powyższe oznacza, iż w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając na uwadze powyższe w przedmiotowej sprawie w/w kryterium w stosunku do męża skarżącej należało pominąć i go nie stosować.
Nie budziło zastrzeżeń na gruncie przedmiotowej sprawy, iż skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc żoną sprawującą opiekę nad wymagającym opieki mężem. Wskazać należy, że ustawodawca sankcjonuje właśnie wartość wynikającą z małżeństwa, zgodnie z którą obowiązek małżonka opieki i pielęgnacji względem niepełnosprawnego współmałżonka, wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, chyba, że współmałżonek niepełnosprawnego sam nie jest w stanie zrealizować swego obowiązku opieki i pielęgnacji, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza że sam wymaga pomocy i opieki osób trzecich (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 359/21, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych jest przyjęte, że małżonek osoby niepełnosprawnej, sprawujący nad niepełnosprawnym opiekę należy do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Ciąży bowiem nad nim swoisty obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka wynikający z art. 23 i 27 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek ten może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia albo na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji może otrzymać w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2021 r., III SA/Gd 310/21, CBOSA).
Analiza zaskarżonej decyzji wykazała także, że według Kolegium przeszkody w uzyskaniu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi fakt pobierania przez nią emerytury. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Zgodzić należy się z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA) poglądem, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa.
NSA zwrócił uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenia w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W istocie kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie ulega wątpliwości, iż art. 17 ust. 1 u.ś.r., jako przesłankę przyznania świadczenia, określa nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale również niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje równorzędnie, co potwierdza jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Spełnienie przesłanek przyznania świadczenia następuje także wówczas, gdy wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym wskazany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej.
Dalej wyjaśnić należy, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną wymagająca opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić, przynajmniej częściowo, dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może wykonywać lub podjąć sprawujący opiekę. Sprawowana opieka musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego wyżej orzeczenia. Organy orzekające w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie są powołane do weryfikacji samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Do organów administracyjnych należy ustalenie i ocena na gruncie konkretnej sprawy, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone wyrokach NSA z dnia 7 maja 2019 r. I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA).
Należy podkreślić, iż legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem lekarza ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Z kolei jeżeli sprawowanie opieki, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej, wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi to polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19, CBOSA). Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20, CBOSA).
Należy przy tym wziąć pod uwagę, iż rodzaj czynności wykonywanych w ramach sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest sztywno określony. Po pierwsze zależy on od rodzaju choroby osoby niepełnosprawnej i tego czego w związku z tym potrzebuje. Inne bowiem są potrzeby osoby dotkniętej ograniczeniami na tle sprawności ruchowej, a inne na tle sprawności umysłowej, mającej podłoże neurologiczne lub psychiczne. Ponadto potrzeba wykonania czynności przez osobę pielęgnującą może się zmieniać, tak jak zmienia się stan zdrowia i kondycja osoby chorej (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, CBOSA).
W istocie na gruncie przedmiotowej sprawy, skarżąca w toku postępowania administracyjnego podała, że jej mąż jest osobą leżącą, pampersowaną, ma niedowład [...]. Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem w pełnym wymiarze czasu (przez całą dobę - w ciągu dnia wykonuje wszelkie niezbędne czynności, a w nocy pozostaje w dyspozycji względem niepełnosprawnego męża). W.M. wymaga pomocy przy wykonywaniu czynności higienicznych oraz samoobsługowych (np. kąpiel, ćwiczenia). Skarżąca sprząta, pierze i przygotowuje posiłki, umawia wizyty lekarskie i jest obecna podczas ich przebiegu przy mężu, realizuje recepty, dawkuje i podaje leki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, robi zakupy. Czynności, tj. sprzątanie, przygotowywanie posiłków, dawkowanie i podawanie leków, pomoc w kąpieli - wykonuje codziennie. Natomiast czynności, tj. zakupy, wizyty lekarskie, załatwiane spraw urzędowych, opłacanie rachunków w zależności od potrzeby.
Jednak zdaniem Sądu organy dokonując oceny materiału dowodowego w sprawie pominęły istotną okoliczność jaka wynika z akt sprawy, a która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie nie zwrócono należycie uwagi na ustalenie jakie ujawnione jest w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z 15 grudnia 2022 r., tj. niezdolność do samodzielnej egzystencji. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając też na uwadze wcześniejsze rozważania, należy uwzględnić rodzaj schorzenia niepełnosprawnego – [...], z którym mogą być związane szczególne potrzeby. Skarżąca opisała codzienne czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad mężem. Z akt sprawy nie wynika jakie znaczenie ma dla chorego z uwagi na jego schorzenie, wykonywanie przez jego żonę określonych czynności. Jednak orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wskazuje na niezdolność chorego do samodzielnej egzystencji i potrzebę stałej lub długotrwałej opieki.
Sąd stwierdził wobec tego, że dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem osobiście opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie wystarczy samo tylko oparcie się na lakonicznym stwierdzeniu, że chodzi o stan zdrowia skarżącej. Zdaniem Sądu organy nie dokonały pełnej weryfikacji powyższej okoliczności. Ponadto nie zweryfikowały zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez skarżącą, jako opiekuna w kontekście rodzaju schorzenia osoby wymagającej opieki potwierdzonego orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Według Sądu powyższe wymaga dodatkowego wyjaśnienia i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W wyroku z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2050/21 (CBOSA), NSA zauważył, iż treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów wiążąca, z jego treści wynika charakter i zakres opieki sprawowanej nad chorą, a postępowanie wyjaśniające organu powinno obejmować ustalenie czy osoba z kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w zakresie określonym w orzeczeniu.
Zasadnicze znaczenie ma więc faktyczne wykonywanie opieki w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności. Może bowiem w takiej sytuacji okazać się, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad mężem i wykonywane w jej ramach czynności, odpowiadające zakresowi określonemu w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, jednak uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia przez skarżącą.
Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie zebrały oraz nie oceniły w sposób prawidłowy materiału dowodowego w sprawie, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Powyższe zaś uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W zakresie zwrotu kosztów postępowania sadowego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej w kwocie 497 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).