Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej też jako: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia "[...]"r., nr "[...]", uchylająca decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "GOPS", "organ I instancji") z dnia "[...]" o odmowie przyznania D. S. (dalej jako: "skarżąca") specjalnego zasiłku opiekuńczego na okresy zasiłkowe 2015-2016 oraz 2013-2014, 2014-2015 i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniło odwołanie skarżącej i przyznało jej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2009r. na czas nieokreślony, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem J. S., legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu do I grupy inwalidów.
Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r., na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012r. poz. 1548 ze zm.).
Pismem z dnia 17 lipca 2013r. (data wpływu do organu) skarżąca zwróciła się do GOPS o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bądź specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013r. na czas nieokreślony. Następnie w kwestionariuszu wywiadu rodzinnego i środowiskowego z dnia 8 sierpnia 2013r. sprecyzowała, że oczekuje ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Decyzją z dnia "[...]" r. Kierownik GOPS, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na niespełnienie w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz na przekroczenie kryterium dochodowego.
Na skutek decyzji kasacyjnej Kolegium, organ I instancji decyzją z dnia "[...]" odmówił ponownie skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tych samych przyczyn jak uprzednio.
Decyzją z dnia "[...]"organ II instancji utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając stanowisko o braku spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Wyjaśnił przy tym, że w omawianej sprawie ustawowe kryterium dochodowe nie zostało przekroczone.
Wyrokiem z dnia 21 października 2014r., sygn. akt II SA/Ol 618/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, iż sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu. Byłoby bowiem fikcją wymaganie od osób niepracujących - sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, (co w niniejszej sprawie było potwierdzone przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2009 r. na czas nieokreślony), podjęcie przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Sąd wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na względzie przedstawioną przez Sąd wykładnię tego przepisu.
Decyzją z dnia "[...]", organ I instancji odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, z powodu niespełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad mężem.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca domagała się przyznania jej wnioskowanego świadczenia w wysokości 1.750 zł miesięcznie brutto począwszy od lipca 2013 r. wraz ze składką ZUS i należnymi odsetkami.
Decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy uchylił decyzję organu
I instancji w całości i przyznał stronie specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem w kwocie 520 zł od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013r. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że nie uwzględnił zmiany art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Kolegium zauważyło, że nawet w sytuacji gdyby omawiana zmiana przepisów nie weszła w życie, to organy orzekające w sprawie były związane wykładnią Sądu, dokonaną w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt II SA/Ol 618/14, dotyczącą rozumienia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych co do pojęcia rezygnacji z zatrudnienia jako przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca się wprawdzie nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad chorym mężem, ale przez wiele lat tego zatrudnienia nie podejmowała, gdyż uniemożliwiała jej to konieczność opiekowania się niepełnosprawnym mężem. W stanie faktycznym sprawy, sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, był istotny dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium zaznaczyło, że nie zaistniały negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 16a ust. 8 ustawy.
W związku z powyższym, uznało za zasadne przyznać odwołującej się wnioskowany zasiłek. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 24 ust 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Biorąc pod uwagę, że wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony w dniu 17 lipca 2013 r., Kolegium uznało, że świadczenie należało przyznać od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności tj. od dnia 1 lipca 2013 r. Z uwagi zaś na fakt, iż inwalidztwo męża skarżącej jest trwałe, prawo do zasiłku należało przyznać do końca okresu zasiłkowego, tj. do dnia 31 października 2013 r.
Skarżąca po otrzymaniu decyzji Kolegium wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz wniosła do organu I instancji szereg pism (z dnia 10 czerwca 2015r., 23 czerwca 2015r., 7 lipca 2015r.), z których wynikało, iż wnioskuje o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od 1 lipca 2013 r. bezterminowo w związku z opieką nad mężem. Zaś w piśmie z dnia 2 września 2015 r. doprecyzowała, iż wnosi o przyznanie świadczenia od 1 listopada 2015r. bezterminowo w wysokościach wskazanych w piśmie.
Wyrokiem z dnia 1 października 2015r., sygn. akt II SA/Ol 678/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. S. na powyższą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podał, że prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że skarżąca spełniła przesłanki, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia, określone w art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu nadanym przez art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, Dz. U. z 2014 r., poz. 567) i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r.). Za bezpodstawne uznał zaś żądanie skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie wyższej, niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że ustawodawca przewidział w art. 16a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Ocenił, że niezasadne jest także żądanie przyznania przedmiotowego świadczenia bezterminowo. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art.
- Jednocześnie, po myśli ust. 2 art. 24, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Okres zasiłkowy, stosownie do art. 3 pkt 10 cytowanej ustawy, oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Stąd Kolegium nie mogło przyznać skarżącej przedmiotowego świadczenia bezterminowo, lecz wyłącznie na okres od miesiąca, w którym wpłynął wniosek – tj. od dnia 1 lipca 2013 r., do końca okresu zasiłkowego – czyli do dnia 31 października 2013 r. Nie ma bowiem w tym wypadku znaczenia, że orzeczenie o niepełnosprawności męża skarżącej zostało wydane bezterminowo. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tylko prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W odpowiedzi na wskazane pisma skarżącej, które wpłynęły do organu w dniach 15 i 26 czerwca oraz 8 lipca 2015r., decyzją z dnia "[...]"r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej zasiłku opiekuńczego, przyjmując, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje świadczenia, o które ubiega się skarżąca. Stwierdził, że żąda ona przyznania jej "świadczenia dla opiekuna osoby znacznie niepełnosprawnego małżonka" w kwotach znacznie przekraczających wysokość świadczenia opiekuńczego, na które może się ubiegać w celu sprawowania stałej opieki nad mężem, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy.
Decyzją z dnia "[...]"r. organ II instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że żądanie strony dotyczy przyznania zasiłku opiekuńczego od dnia 1 listopada 2013r. bezterminowo. Stwierdził, że o ile nie jest prawnie dopuszczalnym przyznanie skarżącej wnioskowanego zasiłku wstecznie, za okresy zasiłkowe, które minęły, to jej żądanie dotyczy również okresu zasiłkowego obecnie obowiązującego.
W takiej sytuacji organ I instancji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez złożenie wniosku we właściwej formie wraz z niezbędnymi dokumentami. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji winien odmówić przyznania świadczenia za okresy zasiłkowe już zakończone.
Pismem z dnia 28 grudnia 2015r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przywrócenie terminów do złożenia wniosków o wypłatę świadczenia opiekuńczego za okresy zasiłkowe 2013-2014, 2014-2015 i 2015-2016. W uzasadnieniu powołała się na toczące się uprzednio postępowania odwoławcze i sądowoadministracyjne.
Decyzją z dnia "[...]"r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2015-2016 (pkt 1 sentencji) oraz za okresy zasiłkowe 2013-2014, 2014-2015 (pkt 2 sentencji). W uzasadnieniu opisał sytuację rodzinną i majątkową rodziny skarżącej. Odnosząc się do rozstrzygnięcia z pkt 1, wskazał, że mąż skarżącej został zaliczony do I grupy inwalidów i jest całkowicie niezdolny do pracy, jednak jest zdolny do samodzielnej egzystencji w zakresie wykonywania podstawowych czynności życia codziennego. Ocenił, że zakres opieki jakiej wymaga małżonek nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia chociażby na część etatu. Motywując natomiast rozstrzygnięcie z pkt 2 sentencji, wyjaśnił, że wnioskowane świadczenie przyznawane jest na okres zasiłkowy od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia "[...]"r. Kolegium przyznało skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 lipca do dnia 31 października 2013r., a WSA w Olsztynie skargę na tę decyzję oddalił. Uznał, że skarżąca bezpodstawnie domaga się świadczenia za okresy już zakończone.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego za wskazane okresy zasiłkowe po 520 zł miesięcznie wraz z odsetkami. Wskazała na ciężką sytuację materialną rodziny. Zarzuciła, że działanie organów pozbawiło ją dochodu przez 28 miesięcy.
Wydając, powołaną na wstępie decyzję kasacyjną Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie mógł łącznie w jednej decyzji rozstrzygnąć prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na trzy kolejne okresy zasiłkowe: 2013-2014, 2014-2015 i 2015-2016, ponieważ nie dotyczą one tego samego stanu faktycznego. Tym samym nie mógł mieć zastosowania art. 62 k.p.a. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od tego, aby orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (a za takie uważa się orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów) zawierało zapis o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji. Obowiązkiem organu
I instancji było więc należycie i wnikliwie zbadać zakres wymaganej i sprawowanej opieki. Przez ten pryzmat bada się czy opiekun nie może podjąć zatrudnienia bądź zmuszony jest do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż zakres opieki nad mężem nie uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcia zatrudnienia. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego nie wynika ile czasu zajmuje wnioskodawczyni opieka nad mężem i czy może być ona tak zorganizowana, aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie. Organ podkreślił, że ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi
I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W skardze na tę decyzję skarżąca wskazała na prawa nabyte decyzją z dnia "[...]"r., przyznającej je świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony. Wyraziła przekonanie, że ustawy nie mogły jej zabrać te skromne 520 zł miesięcznie, gdyż opieka nad znacznie niepełnosprawnym małżonkiem i sześciorgiem dzieci, w tym niepełnosprawnym synem to opieka na całą dobę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest tak wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i ochrona interesów prawnych strony.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji pomijają, że skarżąca począwszy od wniosku z dnia 17 lipca 2013r., przez liczne pisma, kwestionujące kolejne odmowy przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności, domagała się przyznania jej tego świadczenia od momentu wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej jej bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, także bezterminowo z odsetkami, czyli za cały okres bieżący. Powyższe wynika z ustaleń tutejszego Sądu przyjętych jako podstawa wyrokowania w sprawach sygn. akt II SA/Ol 618/14 i II SA/Ol 678/15., w których potwierdzono, że skarżąca spełnia przesłankę z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie podejmuje zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Akta administracyjne niniejszej sprawy rozpoczynają się dopiero decyzją organu I instancji z dnia "[...]"r., następnie uchyloną decyzją organu II instancji z dnia "[...]", którą Kolegium orzekło o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 31 października 2013r., czyli tylko do końca okresu zasiłkowego 2012-2013, zgodnie z przyjętą przez ustawodawcę cyklicznością okresów zasiłkowych, warunkującą konieczność ponawiania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy na kolejne okresy zasiłkowe (art. 3 pkt 10 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ponieważ akta administracyjne nie dokumentują całego postępowania związanego z dochodzeniem przez skarżącą przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego od lipca 2013r. do 14 stycznia 2015r., nie można stwierdzić, czy organy kiedykolwiek wcześniej pouczyły skarżącą, zgodnie z wymogami art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego, o potrzebie złożenia kompletnego wniosku z wymaganymi dokumentami, odrębnie na każdy z okresów zasiłkowych, i czy kiedykolwiek informowano stronę o konsekwencjach zaniedbania tego obowiązku. W sprawie znamienne jest, że dopiero w decyzji z dnia "[...]", gdy organ II instancji uznał prawo skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazał na treść art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, usprawiedliwiając w ten sposób ograniczenie rozstrzygnięcia tylko do okresu zasiłkowego 2012-2013. Decyzja ta jednak, wbrew przekonaniu organów nie konsumowała całego żądania skarżącej, która przez cały czas dochodzenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sposób bardzo czytelny wyrażała wolę przyznania jej tego świadczenia za cały ten okres, czemu dała wyraz w kolejnych pismach z czerwca i lipca 2015r., precyzując w dniu 2 września 2015r., że domaga się wypłaty świadczenia za okres od listopada 2013r. Wyjaśnić należy, że w skardze na decyzję z dnia "[...]"r., przyznające jej przedmiotowe świadczenie do 31 października 2013r. skarżąca wyrażała jedynie przekonanie o bezterminowym prawie do jego pobierania. Ówcześnie orzekający skład Sądu wyjaśnił stronie, że stanowisko takie nie ma uzasadnionych podstaw prawnych i oddalił skargę, gdyż był związany granicami sprawy. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1622/14, 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/13, z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 380/14, czy z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 289/14, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 p.p.s.a. pozwala sądowi z urzędu skontrolować legalność działania organów, ale tylko w granicach rozstrzygnięcia. Jeżeli tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło różnych okresów zasiłkowych, podlegających odrębnej weryfikacji, a tym samym wymagających odrębnego rozstrzygnięcia, organ ograniczył rozpoznanie sprawy tylko do okresu zasiłkowego 2012-2013, to Sąd miał obowiązek wypowiedzieć się co do zgodności z prawem tego konkretnego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznając skargę na konkretny akt administracyjny nie powinien formułować ocen co do spraw wymagających odrębnego rozstrzygnięcia, które będą mogły być przedmiotem odrębnej skargi. Dlatego powoływany przez organy wyrok sygn. akt II SA/Ol 678/15 z dnia 1 października 2015r. nie może skutkować przyjęciem, że wniosek skarżącej dotyczył tylko okresu zasiłkowego 2012-2013r i został ostatecznie załatwiony decyzją z dnia "[...]"r., a kolejne pisma strony, w których domaga się wypłaty świadczenia za bieżące okresy dotyczą okresu wstecznego i są już spóźnione. W sytuacji, gdy strona składała do organów w czasie poprzedzającym rozpoczęcie kolejnych okresów zasiłkowych pisma, domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia także za okresy bieżące, a organ zaniedbał dochowania wymaganej procedury i nie potraktował takiego pisma jako wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie oraz wbrew wymogom art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wezwał strony do przedłożenia wymaganych dokumentów w związku z cyklicznością okresów zasiłkowych i koniecznością zbadania spełnienia przesłanek w każdym z nich, będąc przekonanym o bezskuteczności żądania, to takie wadliwe działanie organów nie może szkodzić stronie. Nie można ignorować intencji strony, zgłaszanych organowi na piśmie wiele razy w różnych odstępach czasu, z których jasno wynikało, że żądanie skarżącej dotyczy również okresu bieżącego.
Należy w tym miejscu wskazać, iż w treści zasady państwa prawnego, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP mieści się niewątpliwie prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich. Z tych samych powodów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 19 października 1999 r., V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2, poz. 84). Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli wbrew obowiązującej procedurze w ogóle są nie przyjmowane do rozpatrzenia, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993r. sygn.akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181).
Zgodnie z obowiązującą procedurą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art.
- § 1 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku osoby uprawnionej, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. W takiej sytuacji organ z mocy prawa jest obowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego (por.B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, PS 1994, nr 11-12, poz. 135, t. 1). Niezachowanie powyższego trybu postępowania wskazuje na bezczynność organu.
Reasumując należy stwierdzić, iż rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie można przyjąć, że skarżąca nie występowała z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okresy zasiłkowe 2013-2014, 2014-2015 i 2015-2016. Jedynie organ zaniedbał wezwania skarżącej do złożenia wymaganego formularza wniosku i przedłożenia wymaganych rozporządzeniem dokumentów, uznając błędnie, że skarżąca nie spełnia podstawowej przesłanki braku rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym znacznie mężem. W takiej sytuacji trudno czynić skarżącej zarzut, że nie przedłożyła wymaganych dokumentów i obecnie podnosić, że jest już na to za późno, skoro to organ zgodnie z art. 9 k.p.a. jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przepis ten wprost stanowi, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie strona działając w zaufaniu do kompetencji organów orzekających, miała prawo sądzić, że postepowanie administracyjne zainicjowane jej wnioskiem z dnia 17 lipca 2013r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, obejmuje też bieżące okresy, czemu, co podkreślić należy, dawała wyraz w każdym piśmie. W związku z tym organ powinien obecnie umożliwić skarżącej uzupełnienie wymaganych dokumentów i ustalić jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na każdy z wnioskowanych okresów zasiłkowych – tj. 2013-2014, 2014-2015 i 2015-2016. Zaniedbania organu nie mogą bowiem ograniczyć rozpoznania wniosku do okresu, "w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o czym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosowanie tego przepisu ma rację tylko wtedy, gdy wnioskowi strony nie można nadać biegu z winy strony, gdy np. strona nie podała niezbędnych danych do oceny wniosku, a organ wezwał ją do tego. Jeżeli mimo złożenia podania, organ milczy, to w ten sposób potwierdza prawidłowość wniosku. Należy wówczas rozważać prawo do świadczenia począwszy od wniesienia do organu podania, którego treści organ nie zakwestionował. Takie rozumienie tego przepisu nakazuje art. 2 Konstytucji RP, nakładający na organy państwowe obowiązek urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej. Interpretację taką potwierdza też treść art. 24 a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym, w odrębnych przepisach, terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Jeżeli zatem strona wykaże, że nie z jej winy doszło do opóźnienia w przedłożeniu wymaganych dokumentów, to nie może ponosić z tego tytułu szkody. Należy podnieść, iż zasada państwa prawa wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu czy też niedopatrzenia spowodowanego działaniem pracowników organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2003r.I SA/Ka 317/02 POP 2004/4/84).
Z podanych wyżej przyczyn, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, mimo, że jest to decyzja kasacyjna i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż wytyczne organu II instancji były błędne. Nie ma racji organ odwoławczy, że w jednej decyzji nie można rozstrzygnąć co do poszczególnych okresów zasiłkowych. Powoływany w zaskarżonej decyzji art. 62 k.p.a. umożliwia prowadzenie jednego postępowania z wniosków kilku osób, jeżeli przedmiotem ich żądania są prawa lub obowiązki, wynikające z tego samego stanu faktycznego, tej samej podstawy prawnej i wobec wszystkich wnioskodawców właściwy jest ten sam organ. Przepis ten reguluje połączenie do rozpoznania w jednym postępowaniu kilku odrębnych spraw administracyjnych, ale w przypadku wielości stron. Nie dotyczy w ogóle przypadku, gdy jedna strona występuje z kilkoma żądaniami. Art. 62 k.p.a. nie przekłada się wprost na treść decyzji. Niewątpliwie treść wniosku wyznacza zakres sprawy administracyjnej, którą organ jest obowiązany załatwić w formie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Nigdzie jednak nie ma mowy o tym ile spraw można rozstrzygnąć jedną decyzją. Żądania oparte na różnych stanach faktycznych lub podstawie prawnej stanowią odrębne sprawy administracyjne. W takiej sytuacji od okoliczności faktycznych sprawy i oceny organu zależy jedynie, czy organ w jednej decyzji zawrze odrębne rozstrzygnięcia co do poszczególnych żądań, czy wyda co do każdego z nich zupełnie odrębne decyzje. Każde cząstkowe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej ma samodzielny byt prawny, jeżeli mogłoby stanowić przedmiot odrębnej decyzji administracyjnej.
Niezrozumiałe jest również na obecnym etapie kwestionowanie przez organy zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem i sugerowanie, że nie wymaga on stałej opieki, a przez to, że jego stan zdrowia nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, skoro samo Kolegium wydawało decyzje przyznające skarżącej najpierw świadczenie pielęgnacyjne, później specjalny zasiłek opiekuńczy, potwierdzając tym samym, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad mężem. Zasadność tego stanowiska potwierdzają także wydane uprzednio wyroki tutejszego Sądu. Mąż skarżącej legitymuje się niezmiennie tym samym orzeczeniem zliczającym go do I grupy inwalidów, co jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych). W takiej sytuacji, stosownie do brzmienia art. 16a tej ustawy, skarżąca może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki. Z treści tego przepisu wynika, że już sam fakt legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uprawnia do przyznania tegoż świadczenia osobie, która deklaruje wolę sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym i ją faktycznie wykonuje. Tym samym nie można wykazywać, że niepełnosprawny z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest zupełnie niezdolny do samodzielnej egzystencji i stąd wywodzić, że nie wymaga stałej opieki. Nie chodzi tu bowiem o ciągły stan gotowości, ale potwierdzenie, że osoba która deklaruje sprawowanie opieki nad taką osobą faktycznie wykonuje ją na co dzień i z tego powodu rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia.
W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają bezpośrednio z powyższych rozważań.