Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 kwietnia 2018r., nr GD.ZUO.2.470.848D.2018, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Elblągu, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.), dalej jako: "u.p.w.", określił spółce PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako: "skarżąca", "Spółka") wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych w kwocie 168 zł za okres od 1 stycznia 2018r. do 31 grudnia 2018r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie uwzględnił reklamacji skarżącej, która kwestionowała wysokość ustalonej opłaty. Przedstawił sposób wyliczenia opłaty. Wskazał, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr ZO/8703-64/2010/AG z dnia 21 grudnia 2010 r. na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości 183,9 l/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.
Wyjaśnił, że opłata stała za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącemu jej wyliczeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji w związku z naruszeniem:
- - art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA w zw. z art. 545 ust. 7 u.p.w., polegającym na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że wody opadowe odprowadzane są do wód, podczas gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika zgoda na odprowadzanie wód opadowych do rowów melioracyjnych, drogowych oraz do rowu kolejowego, tj. do ziemi;
- - art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., polegające na niewłaściwej wykładni, poprzez błędne przyjęcie, że "czas wyrażony w dniach" oznacza 365 dni, podczas gdy uzasadnionym z punktu widzenia logiki oraz zasad doświadczenia życiowego jest twierdzenie, że opłata za odprowadzanie wód opadowych, jako opłata za korzystanie ze środowiska (wód) związana jest z okresem faktycznego odprowadzania wód, a więc okresem występowania opadów;
- - art. 545 ust. 7 u.p.w., polegającym na określeniu opłaty z tytułu usługi wodnej, które to pojęcie nie funkcjonowało w porządku prawnym w momencie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego oraz realizacji inwestycji, w rezultacie czego naruszona została zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawa;
- - art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych w reklamacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak wywodu organu pozbawił skarżącą możliwości polemiki ze stanowiskiem organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że na podstawie pozwolenia wodnoprawnego skarżąca uzyskała uprawnienie do wprowadzania do rowów melioracyjnych: wód opadowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w., skarżąca została zobowiązana do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Podniósł, że opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym.
W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2018 r. skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 40 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 45 k.p.a. Wyjaśniła, że informacja roczna z dnia 23 lutego 2018r. (powinno być 26 lutego 2018 r.) ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne doręczona została w dniu 13 marca 2018r. PKP Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Gdańsku, a więc podmiotowi niebędącemu stroną. Dopiero przy piśmie z 16 marca 2018r. PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Gdańsku przekazał skarżącej informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za przedmiotowe usługi wodne. Skarżąca stwierdziła, że Kodeksowi postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja doręczania pism inaczej aniżeli przez organ administracji państwowej, dlatego pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 lutego 2018r. (powinno być 26 lutego 2018r.) doręczone zostało wadliwie i nastąpiło z oczywistym naruszeniem przepisów o doręczeniach.
W związku z tym, zdaniem skarżącej, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji będącej jego konsekwencją, tj. decyzji z 12 kwietnia 2018r. Podniosła, że doręczenie dokonane wadliwie i z oczywistym naruszeniem przepisów o doręczeniach, na gruncie niniejszej sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jego skutkiem było ograniczenie/pozbawienie strony możliwości obrony jej praw, czego wyrazem jest brak możliwości złożenia odwołania (reklamacji) od niedoręczonego prawidłowo rozstrzygnięcia (art. 273 ust. 2 u.p.w.). Skarżąca podkreśliła, że w reklamacji zwracała uwagę organu odwoławczego na wadliwe doręczenie informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne.
Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 18 września 2018r.:
- - pełnomocnik spółki podtrzymał skargę. Wyjaśnił, że informacja roczna skierowana była do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Gdańsku, natomiast PKP PLK S.A. nie posiada takiego oddziału, nie widnieje on w KRS. Oddział ten posiada PKP S.A. Informacja roczna została doręczona nie Spółce skarżącej tylko PKP S.A., która jest odrębną spółką i jedynie dzięki uprzejmości PKP S.A. doszło do przekazania informacji Spółce skarżącej.
- - pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę i cofnął wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn formalnych.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej.
Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 6 tej ustawy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Ust. 7 tego artykułu stanowi zaś, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.
W myśl art. 273 ust. 1 cytowanej ustawy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5). W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6). Zgodnie z art. 273 ust. 8 ustawy Prawo wodne od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do ust. 9 art. 273 reklamacja przysługuje raz w okresie rozliczeniowym.
Odnosząc powyższe unormowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że procedura ustalenia opłaty stałej nie została skutecznie zainicjowana względem Spółki.
W reklamacji skarżąca wskazywała, że zobowiązanie do ponoszenia opłaty rocznej skierowane zostało do niewłaściwego podmiotu – innej osoby prawnej - Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Gdańsku, zamiast prawidłowo do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., której to spółce udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych w omawianym zakresie. W takiej sytuacji reklamacja powinna podlegać uwzględnieniu poprzez wydanie nowej informacji rocznej i skuteczne doręczenie jej Spółce. Na podstawie art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są strzec praworządności i z urzędu podejmować kroki niezbędne do załatwienia sprawy zgodnie z prawem i interesem stron postępowania.
W zaskarżonej decyzji organ nawet nie wspomniał, że rozpatruje reklamację od informacji rocznej adresowanej do jednostki organizacyjnej Spółki PKP S.A., wskazując, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Elblągu ustaliło opłatę stałą w informacji rocznej spółce PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., pomimo, że – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika - Spółka PKP PLK S.A. nie posiadała oddziału w Gdańsku uwidocznionego w krajowym rejestrze sądowym. Stosownie do art. 271 ust. 6 cytowanej ustawy przedłożenie samej informacji rocznej wywołuje skutki prawne, które w realiach niniejszej sprawy nie wywarło względem PKP PLK S.A., skoro nie zostało jej (Spółce) skutecznie doręczone na adres jej siedziby uwidoczniony w krajowym rejestrze sądowym.
W ocenie Sądu podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 271 ust. 6 tej do ponoszenia opłat za usługi wodne są spółki osobowe i kapitałowe ukonstytuowane w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2017, poz. 1577 j.t.), a nie oddziały spółek kapitałowych nie posiadające odrębnej od tejże spółki osobowości prawnej. W konsekwencji władczy akt organu administracji publicznej adresowany do oddziału spółki kapitałowej i jednocześnie kształtujący jej pozycję prawną, jest skierowany do osoby niebędącej stroną w sprawie, a ponadto ab initio (w dniu jego wydania) niewykonalny i dodatkowo o charakterze trwałym, a przeto nieważny w rozumieniu odpowiednio art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.
Przy czym należy uczynić dystynkcję pomiędzy przymiotem strony postępowania, w tym przypadku definiowanym jako podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, a sposobem doręczenia jej władczego aktu administracji publicznej, jakim w niniejszym przypadku jest informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne. W ocenie Sądu za skuteczne należy uznać doręczenie rzeczonej informacji oddziałowi spółce kapitałowej prawa handlowego uwidocznionego w krajowym rejestrze sądowym, uznając go (oddział) tym samym za lokal siedziby - w rozumieniu art. 45 k.p.a. - tejże spółki.
Reasumując, procedura ustalenia rocznej opłaty za usługi wodne w przedmiotowej sprawie nie została skutecznie względem skarżącej Spółki zainicjowana wskutek nieskutecznego, tj. na niewłaściwy adres, doręczenia jej rzeczonej informacji rocznej. Nieskuteczność wszczęcia przedmiotowego postępowania względem Spółki eliminowała możność decyzyjnego orzekania przez organ o obowiązku skarżącej do ponoszenia opłaty.
Niezależnie od powyższego zgodzić należy się również z zarzutem naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ orzekający nie odniósł się bowiem w żaden sposób do stanowiska skarżącej co do braku podstaw ustalenia opłat w zakresie objętym pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r., który to argument skarżąca mocno akcentuje. Na zasadzie powołanego art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek rozważyć i wyjaśnić całościowo stan faktyczny, jak również prawny sprawy, szczególnie w aspekcie twierdzeń podnoszonych przez stronę. Dopiero, jeżeli organ zajmie stanowisko w danej kwestii, sąd administracyjny jest w stanie ocenić legalność tego stanowiska.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu kwoty uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty w kwocie 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).