Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 23 września 2019 r. P. J., właściciel lokalu nr "[...]" w budynku wielorodzinnym przy ul. "[...]", zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") o sprawdzenie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr "[...]", położonym nad jego mieszkaniem, polegających na przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej. Podał, że w trakcie tych robót dokonano ingerencji w konstrukcję stropu pomiędzy lokalami nr "[...]". Załączył zdjęcie z realizacji robót budowlanych.
W dniu 3 października 2019 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie, a w dniu 23 października 2019 r. przeprowadzono oględziny lokalu mieszkalnego nr "[...]". Stwierdzono wówczas, że przebieg instalacji był już niewidoczny. Spisano zakres wykonanych robót budowlanych, według oświadczenia współwłaściciela lokalu i inwestora – A. M. (dalej jako: "skarżący"), który zobowiązał się do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.
Przedłożona przez skarżącego ocena techniczna autorstwa inż. S. S. wskazywała, że nie nastąpiła ingerencja w konstrukcję stropu, przeprowadzone roboty nie spowodowały pogorszenia stanu technicznego konstrukcji stropu i budynku.
Przesłuchany w charakterze świadka wykonawca robót budowlanych zeznał, że nie dokonywał naruszenia elementów konstrukcyjnych stropu. Instalację kanalizacji sanitarnej wykonał z rur PCV o średnicy 110 mm umieszczając ją nad belką stropu. Podał, że nie naruszył żadnego pustaka stropowego i nie wycinał prętów zbrojeniowych, wyjął tylko pręty znajdujące się w szlichcie nad stropem.
Pismem z 14 lutego 2020 r. Prezes Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. "[...]" wniósł zastrzeżenia do przedłożonej przez skarżącego oceny technicznej i zeznań wykonawcy robót budowlanych. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z zeznań wymienionych świadków. Do pisma załączył 9 zdjęć z realizacji robót w lokalu nr "[...]", na okoliczność naruszenia stropu. Oświadczył, że wspólnota nie wyrażała zgody na prowadzenie robót budowlanych ingerujących w strop, ściany nośne i zmiany instalacji sanitarnej, która obejmuje niemal całe mieszkanie nr "[...]". Wyraził wątpliwość, czy zachowano wymagane spadki. Podał, że w lokalu nr "[...]" stworzono cztery samowystarczalne kwatery, z których każda ma dostęp do własnego sanitariatu, co może wpłynąć na przepustowość kanalizacji wspólnej.
Przesłuchany w charakterze świadka P. J. zeznał, że hydraulik wykonujący roboty w lokalu nr "[...]" przyszedł do jego mieszkania, aby sprawdzić czy ma sufity podwieszane i gdzie. Zaniepokojony poszedł sprawdzić zakres prac. Hydraulik wpuścił go do lokalu nr "[...]" i w tym czasie zrobił zdjęcia załączone do akt. Wyraził obawę, że wykonane roboty, w szczególności naruszenie konstrukcji stropu, mogą zagrażać zdrowiu lub życiu jego i jego rodziny, a także innych osób przebywających w budynku.
Przesłuchany w charakterze świadka Prezes Zarządu Wspólnoty zeznał, że był w lokalu nr "[...]" podczas wykonywania nowej instalacji kanalizacji sanitarnej. Zauważył wtedy ingerencję w elementy nośne stropu. Zawiadomił inspektora technicznego ZBK II w celu interwencji, ale inspektor nie został wpuszczony do lokalu.
Przesłuchany w charakterze świadka autor przedłożonej oceny technicznej zeznał, że polegał tylko na oświadczeniach inwestora. Po obejrzeniu załączonych zdjęć stwierdził, że nastąpiła ingerencja w konstrukcję stropu. Oświadczył, że wycofuje sporządzoną opinię.
Postanowieniem z "[...]" r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w lokalu nr "[...]"oraz ekspertyzy w zakresie instalacji kanalizacji sanitarnej oraz wody zimnej i ciepłej, odpowiadającej na pytanie czy możliwe jest doprowadzenie stropu między lokalami nr "[...]" i wykonanych instalacji sanitarnych do stanu umożliwiającego bezpieczne użytkowanie stropu oraz określającej sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Orzekł, że sporządzenie ww. inwentaryzacji i ekspertyzy powinno zostać poprzedzone wykonaniem pod nadzorem osoby uprawnionej odkrywek w niezbędnym zakresie, umożliwiającym szczegółowe określenie przebiegu rurociągów instalacyjnych oraz stanu technicznego belek stropowych i pustaków stropowych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż roboty budowlane wykonane w lokalu nr "[...]", w związku z ingerencją w konstrukcję stropu, zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił, że organ I instancji oparł się na zdjęciach uzyskanych w bezprawny sposób, a pominął zeznania wykonawcy robót sanitarnych, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wystąpiły nieprawidłowości, tj. niemożność bezpiecznego użytkowania stropu między lokalami nr "[...]". Zdaniem skarżącego w sprawie nie została spełniona przesłanka "uzasadnione wątpliwości", o której mowa w art. 81 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Poza tym wskazano, że organ I instancji dokonał niezasadnie wykładni rozszerzającej tego przepisu, skutkującej zbyt dużym zakresem przedmiotowym inwentaryzacji i ekspertyzy w stanie faktycznym sprawy. Skarżący podniósł, że wymiana instalacji wewnętrznej nie wymaga zgłoszenia i tym samym nie może być przedmiotem ekspertyzy budowlanej.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z "[...]" r., nr "[...]", uchylił postanowienie organ I instancji i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej konstrukcji stropu w lokalu nr "[...]" w wielorodzinnym budynku przy ul. "[...]", w miejscach przebiegu nowo wykonanej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz ze wskazaniem miejsc uszkodzeń belek stropowych i sposobu naprawy tych belek, oraz ze wskazaniem zakresu nowo wykonanej instalacji kanalizacji sanitarnej w lokalu nr "[...]" i jej zgodności z przepisami prawa, sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej w zakresie instalacji kanalizacji sanitarnej oraz wody zimnej i ciepłej, w terminie do dnia 31 maja 2020 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że żądanie przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych nie mieści się w ramach uprawnień wynikających z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że przepis ten umożliwia przerzucenie obowiązku przeprowadzenia dowodu na stronę postępowania, gdy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości dotyczących jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Podkreślono, że wydane postanowienie ma charakter dowodowy i przyczyni się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uznał, że zakres żądanej ekspertyzy wykracza poza możliwości organów nadzoru budowlanego. Argumentowano, że sporządzenie ekspertyzy wymaga obiektywnych badań materiałów, pomiarów, obliczeń, a także użycia stosownych przyrządów pomiarowych oraz, w razie konieczności, wykonania odkrywki.
Odnosząc się do przesłanki "uzasadnionych wątpliwości", organ odwoławczy podniósł, że analiza zebranego materiału dowodowego (w szczególności zdjęć fotograficznych wykonanych w lokalu nr "[...]" w trakcie prac budowlanych, jak również schemat kanalizacji sanitarnej zawarty w ocenie technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr "[...]") wskazuje, że w trakcie robót w lokalu nr "[...]" doszło do ingerencji w belki stropowe poprzez ich wycięcie lub naruszenie ich struktury, co w sposób bezpośredni może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a., a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem w postaci zdjęć wykonanych pod nieobecność właściciela, bez jego wiedzy i zgody, w czasie bezprawnego wtargnięcia sąsiada, skutkujące naruszeniem dobra osobistego, jakim jest nietykalność mieszkania skarżącego. Skarżący zarzucił organom orzekającym, że dokonały ustaleń tylko na podstawie zdjęć, które nie mogły stanowić dowodu w sprawie i tym samym nieprawidłowo przyjęto, że niemożliwe jest bezpieczne użytkowanie stropu między lokalami nr "[...]", co bezzasadnym czyni żądanie wykonania ekspertyzy.
Skarżący podniósł, że zakres ekspertyzy jest zbyt szeroki i wiąże się z większymi, dodatkowymi i nieuzasadnionymi kosztami dla skarżącego. Zakwestionował żądanie ekspertyzy dotyczącej instalacji kanalizacji sanitarnej, będącej instalacją wewnętrzną lokalu mieszkalnego. Wskazał, że wykonanie takiej instalacji nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Zauważył, że sam organ w uzasadnieniu postanowienia odwoływał się tylko do stropu, a nie do jakości instalacji.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Rozpoznając skargę na akt z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżony akt podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.").
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), który stanowił materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z ust. 1 art. 81 c wykonania obowiązku można żądać odpowiednio od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z brzmienia ust. 1 wynika, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości.
Omawiany art. 81c ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się, że może być stosowany w ramach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 ustawy Prawo budowlane - por. komentarzu do art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck). W uchwale z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie 7 sędziów, rozstrzygnął, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane postępowania naprawczego wymagają roboty budowlane wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W sprawie nie ma zatem znaczenia, że na rozprowadzenie instalacji wewnątrz budynku nie trzeba pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga czy wykonanie tej instalacji nie nastąpiło w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W stanie faktycznym sprawy uzasadnione wątpliwości budzi jakość wykonania samej instalacji wodno-kanalizacyjnej, która została rozprowadzona poziomo i istnieją wątpliwości co do zachowania wymaganych spadków i obawa zagrzybienia budynku. Poza tym zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że przy instalowaniu rury PCV o średnicy 110 mm naruszone zostały elementy konstrukcyjne stropu i istnieje obawa o jego wytrzymałość. Występują tym samym uzasadnione wątpliwości, które żądana ekspertyza ma wyjaśnić
Wbrew stanowisku skarżącego, organy orzekające nie opierały się tylko na zdjęciach, ale też zeznaniach świadków. Zarówno Prezes Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i właściciel lokalu nr "[...]" byli w lokalu nr "[...]" w czasie wykonywania robót budowlanych i zeznali co widzieli. Nie ma podstaw do twierdzenia, że wdarli się do mieszkania, w rozumieniu art. 193 k.k. Świadek, który zrobił zdjęcia wyjaśnił, że został wpuszczony przez hydraulika, który był uprawniony do przebywania w lokalu. W takiej sytuacji nie musiał mieć zgody skarżącego. W związku z tym zdjęcia nie zostały wykonane nielegalnie.
W myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.
W związku z powyższym PINB prawidłowo wykorzystał możliwość procedowania w oparciu o zleconą ekspertyzę, która ma charakter dowodowy i pozwali ustalić przebieg instalacji wodno-kanalizacyjnej, miejsca uszkodzenia stropu oraz sposób naprawy nieprawidłowości w celu zapobieżenia zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia. Mimo posiadanej wiedzy, w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zachowania obiektywizmu, PINB może się wspomóc ekspertyzą niezależnego, fachowego podmiotu, tym bardziej, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, zakres wykonanych robót budowlanych, przykrytych już posadzką, wymaga pogłębionej analizy, pomiarów, obliczeń i użycia odpowiedniego sprzętu. Termin zakreślony na sporządzenie ekspertyzy był adekwatny do wykonanych robót i stopnia zagrożenia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił jako niezasadną.