Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Piszu pismem z 2 marca 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu Nr XV/157/20 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Pisz z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego, pomimo iż zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Miejska nie opublikowała przedmiotowej uchwały, pomimo tego, że program współpracy z organizacjami pozarządowymi jest aktem prawa miejscowego. Publikacja takiego aktu jest koniecznym warunkiem do jego wejścia w życie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że uchwała była badana przez Wojewodę, który nie doszukał się żadnych uchybień, również Rada uważa, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie skardze nie można odmówić słuszności, ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Zaznaczyć trzeba, że "program" konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy- prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku z 30 czerwca 2020 r., sprawie o sygn. akt. II SA/Ol 271/20 WSA w Olsztynie rozstrzygnął, że z uchwała Rady Miejskiej w Piszu Nr XIII/137/19 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Pisz z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2020 jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a skoro takiej publikacji nie było to należało stwierdzić jej nieważność.
Wymóg publikacji danej uchwały, skutkuje obowiązkiem publikacji zmian do takiej uchwały, a taką właśnie uchwałą zmieniającą jest uchwała z 30 stycznia 2020 r.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy i to, że zaskarżona uchwała określa sposób współpracy gminy z organizacjami pozarządowym, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego.
Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akty prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12).
Powoływanie się przez organ na fakt, że Wojewoda nie zakwestionował przedmiotowej uchwały nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast praktyka legislacyjna innych samorządów jest odmienna od tej prezentowanej w odpowiedzi na skargę. Wydaje się, że obecnie również Wojewoda podziela stanowiska, iż uchwały podjęte w tym przedmiocie co zaskarżona uchwała są aktami prawa miejscowego i podlegają publikacji.
Niewykonanie przez Radę Miejską obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Prokuratora pismem z 27 maja 2020 r. o czym organ został powiadomiony w piśmie z 2 lipca 2020 r., doręczonym w dniu 8 lipca 2020 r., od którego zaczął biec 14-dniowy termin do złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy. W tak liczonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Dlatego też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.